完善土地征收补偿信息公开制度的探讨

行政公开指行政主体在行使行政职权时，除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项。^[32]行政公开制度与公民权利的保护有着密切的关系：公民要通过行政程序保护自己的权利，就必须参与到行政程序中去，对行政行为的事实根据、法律依据、作出的时间、地点等有所了解，否则就不可能真正通过行政程序保护自己的权利。从这个意义上，可以说行政公开是公民参与行政程序的前提性条件，没有行政公开就无所谓行政程序。作为一项重要的行政程序制度，行政公开制度本身也体现为一系列更具体的制度，如公布制度、送达制度、通知制度、案卷查阅制度等。

行政公开的内容在于以下几个方面：（1）行政机关的职权依据，指行政机关应公开其由法律所规定的职权，表明其具有从事某类行政行为的主体资格。（2）行政行为的法律依据，指在特定的行政行为中，行政机关应公开作出该行政行为的法律依据。（3）行政行为所根据的事实，在作出一个行政行为之前，行政机关应将作出该行为所根据的事实向相对人进行公开。（4）特定行政程序的时间、地点，如举行听证的，应向参与人公开举行该听证的时间和地点。（5）行政程序的参与人，如听证的主持人等。（6）行政行为的内容，如行政处罚书的内容。（7）其他应为公众所了解的信息。

对于土地征收补偿而言，基于土地征收行为是为了公共利益而实施的，具有强制性，公民没有选择的余地，同时土地是农民最重要的财产，征收对农民权利有着巨大影响，而公正的征收补偿则是弥补农民损失的不二途径，因此，将土地征收及其补偿的相关内容向被征地农民公开是极为必要的。只有如此，农民才能了解土地征收的相关信息，才可能参与到征收补偿程序中，维护自己的合法权益。土地征收补偿行政公开的内容涉及征收补偿的法律依据与事实依据，征收所涉及土地征收的范围、权属、现状，补偿的方式、范围、标准、补偿的初步方案，以及有关的时间、地点，等等。通过这一系列信息的公开，使公众有效地参与到土地征收补偿程序中来，并且将行政机关作出征收补偿决定的整个过程都呈现于社会公众面前，促进土地征收补偿从过程到结果都趋于公正，并更易为社会公众所接受。(www.xing528.com)

从法律规定的层面上看，土地征收补偿的公开制度是比较完善的，土地管理法第46条和第47条分别对土地征收方案和土地征收补偿方案的公告作了规定。土地管理法实施条例又对此作了补充，明确了公告的内容、公告的范围、公告的期限等。2001年，国土资源部专门出台了《征用土地公告办法》（2010年进行了修订并改名为《征收土地公告办法》），对公告的相关内容进行了细化规定。对其他方面的信息公开，相关的规范性文件也作了规定。如国务院2004年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，“要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”；“经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示”。2010年国土资源部又进一步明确，要“规范征地程序，提高征地工作透明度”。^[33]另外，按照政府信息公开条例的要求，公民也可要求行政机关公开与土地征收及其补偿相关的政府信息。

然而，从通过信息公开保证农民充分了解土地征收补偿相关信息，进而维护其合法权益的目的出发，当前有关土地征收补偿中的公开途径最主要的还是公告程序，这种单一的公开途径对农民权利的保护是不够的。公告的性质决定了它只能是一种笼统的告知，在内容上具有概括性，在对象上缺少针对性，土地征收及其补偿所涉及的权利人完全可能由于各种原因而未能及时了解公告的内容，也可能由于公告本身并不针对特定个人而忽视公告的内容，还可能因为公告内容不够明确而造成误解，从而造成如耽误主张权利的期限等不利后果，更不要说实践中还较普遍地存在不按规定进行公告的情况。因此，应在保留公告这一公开途径的基础上，同时采取其他公开和告知途径，如通过有针对性的通知和送达程序公开土地征收补偿相关的内容。对于土地征收及其补偿而言，所涉及的土地范围和相应权利人范围一般而言都是确定的，完全可通过专门通知的方式使权利人了解行政行为的内容，以及他所具有的相应权利。而公告程序则作为专门通知程序的补充存在，以防止在通知与送达的过程中有所遗漏，或者在土地所有人和承包人之外存在其他在土地上拥有或认为自己拥有权利的人。