完善土地征收补偿听证制度方案

1.行政听证与土地征收补偿听证概念。行政听证制度是现代行政程序法的核心制度。一般而言，行政听证制度指行政机关在作出影响相对人合法权益的行政行为之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据，以及行政主体听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。^[26]

在各国行政程序法发展的过程中，“听证”具有不同的含义。如在美国，听证（hearing）泛指听取利害关系人意见的程序，行政机关可采取从审判式听证到非正式的会议等多种听证形式。而在多数大陆法系国家，听证指通过听证会的形式听取当事人意见的程序，其他听取当事人意见的程序则不称之为听证。如韩国将听取当事人意见的形式分为“听证”、“公听会”和“提出意见”；日本则在听证之外，还有“辩明”等听取当事人意见的形式。在我国，目前规定了听证制度的法律主要有行政处罚法、价格法和行政许可法等。根据这些法律的规定，听证指行政机关在作出行政行为前，通过听证会的形式，听取当事人或社会公众的意见的程序制度。^[27]土地征收补偿听证制度，则指行政机关在作出有关土地征收补偿的决定过程中，通过听证会的形式，认真听取被征地农民等相关人员的意见并予以充分考虑，在此基础上作出土地征收补偿决定的制度。

2.土地征收补偿听证的价值。土地征收的实质内容是基于公共利益的需要剥夺农民的土地所有权，尽管理论上征收土地应依法给予补偿，但对农民而言，土地征收权力的行使所蕴含的危险是现实存在的，它随时可能侵犯公民的合法权利，在实践中这种侵害也有所见。为此，在土地征收程序制度设计中，必须保证农民能参与到土地征收过程中去，提出他们的意见，提供相关的证据，证明相关的事实，并确保与土地征收相关的决定以在程序中被证明的事实为依据，被征收人的意见得到充分的考虑和尊重，最大限度地减少征收权力被滥用的可能。听证制度即是这样一种以公民参与为主要内容的程序制度，对保护土地征收过程中的公民权利具有极为重要的作用。就如美国联邦最高法院指出的，“在政府干预公民财产之前，要给人听证的机会。这种条款可以完成两项任务：第一，它有助于正确发现事实。独立的法庭主持的听证，保证财产不会被随意地、突发奇想地或基于歧视性和无关的理由而被征收。在听证中必须列举事实，以证明对财产的剥夺是有法律依据的。第二，听证的权利发挥了重要的尊严性和参与性功能。不经听证不能剥夺公民的财产，也就是说，政府在对公民做出不利行为之前，必须听取他们的意见。这个限制也增加了政府的正统性，有充足的证据表明，在对相对人的权益采取损害行为之前，政府给予他们听证的机会，能使人们感到更加安全和值得信任。其目的是保障程序的公平。”^[28]

具体到土地征收补偿领域，听证制度至少具有以下功能：一是有利于查清征收补偿所根据的事实。利害关系人往往最了解行政行为所根据的事实，他们的参与有利于行政机关全面掌握即将作出的行政行为所根据的事实。比如，对被征收土地的面积、现状、权属、边界等事实，通过听证程序，能更好、更准确地掌握。又如，对被征收集体土地上的青苗的补偿问题，农民远比公务员更为了解青苗的真正价值，通过听证程序，让农民对此提出意见并提供证据，将有助于行政机关了解青苗的真正市场价值，并据以作出公正的补偿决定。二是有利于辨明是非，保护被征收人的合法权利。一个严格科学的土地征收补偿听证程序，要求相关的行政决定依据听证记录作出。经过听证作出的行政决定所依据的将是在听证过程中得到辩明的事实，并对各方意见都予以适当的考虑，从而也就减少了行政决定恣意的可能性，有效防止行政权力的滥用与对公民权利的侵犯。以土地征收过程中的安置补偿为例，在一个涉及部分农民被安置的土地征收案件中，当被征地农民内部对谁应得到安置、进行什么方式的安置有不同意见时，若能通过听证的形式，听取多方面的意见，将有利于更好地辨明是非，作出更合理的安置决定，保证应被安置的人员得到适当的安置。三是有利于提高土地征收的效率。在土地征收补偿过程中适用听证程序，必然耗费一定的时间与金钱，短期来看似乎提高了行政成本，但从长远来看，听证程序却有利于提高土地征收的效率。因为，经过听证的征收补偿决定，由于事先听取了当事人的意见并在决定中对此予以了充分的考虑，因此这个决定将更易为当事人所接受，得到当事人和公众的认可，从而减少行政征收及其补偿决定在执行过程中遭遇的阻力。

3.土地征收补偿听证的范围。从保护公众参与权利的角度出发，当然是听证范围越广越好。但现代社会中政府行政涉及的事务范围广泛，想在所有行政行为中都采取听证程序是不可能的，因此只能有选择地确定听证范围，主要可分为涉及不特定多数人的行政行为的听证和涉及特定人的行政行为的听证两类。前者如就一项公共基础设施是否建设，何时、何地建设举行的听证；后者如对特定的被征收人的地上附着物的价值问题进行的听证。一般而言，一个行政行为是否听证应以行为的性质为标准，可能对公民权利造成重要影响的特别是可能造成权利重大减损的，都应适用听证程序。

在土地征收中，目前土地管理法和土地管理法实施条例等法律、法规仅仅规定就有关事项须听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，正式的听证程序并不是必须的。^[29]然而，上述规定并没有排除相关行政机关可在土地征收及其补偿过程中进行听证，反而在一定程度上体现了对公民参与权的重视。正是根据这种立法精神，国土资源部于2001年通过了《征用土地公告办法》（2010年进行了修订并改名为《征收土地公告办法》），根据该办法，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，可在公告之日起10日内提出听证申请。有关市、县人民政府土地行政主管部门应当充分听取被征收人或利害关系人的意见，报批征地补偿、安置方案时，应当附具听证笔录，以及相关意见的采纳情况。2004年，国土资源部又制定了《国土资源听证规定》。根据这一规定，土地征收听证的范围包括依职权举行听证的范围和依申请举行听证的范围两大类。依职权举行听证的范围规定于第12条，其中应当组织听证的是拟定或者修改基准地价行为、拟定或者修改区域性征地补偿标准行为，可根据需要组织听证的是制定规章和规范性文件的行为及其他情形。依申请举行听证的范围规定于第19条，即拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的，应依申请举行听证。(www.xing528.com)

4.当前土地征收补偿听证制度存在的问题及其完善。改革开放之后我国行政法最初的发展是从实体法着眼的，因而行政程序并没有从一开始就受到应有的关注。20世纪90年代以后，行政程序才在学界的推动下得到较多的重视，程序法治的理念也开始逐渐形成。在土地征收及其补偿过程中，行政程序制度的发展也遵循着这一轨迹，公众参与程序的重要性直到1998年土地管理法修订后才慢慢显现出来，其中听证制度直到2001年才由国土资源部在《征用土地公告办法》（已被修改）中明确规定，2004年才通过《国土资源听证规定》，对相关听证制度进行了具体规定。这一发展历程决定了目前的土地征收补偿听证制度不可能是完备的，在理念上、制度设计上和实践中都存在待完善的地方。

首先，从规范层级角度看，目前的土地征收补偿听证制度是由国土资源部建立的，在规范层级上属于行政规章。对于听证程序而言，其本身目的在于通过中立的程序让农民参与到土地征收补偿行政过程中来，进而使农民土地权利得到应有的尊重与保护。因此，尽管行政规章的意义在现代社会已经得到了普遍的认可，但由土地征收主管部门国土资源部来规定土地征收补偿听证程序，难以保证程序的中立性，即使国土资源部能做到程序公正，也难以保证人们对其中立性有足够的信任。从土地征收补偿听证程序的根本目的着眼，应由相关法律如土地管理法对土地征收及其补偿中的听证程序进行规定，或者在将来制定的土地征收专门法律中对此进行专门规定。

其次，整个土地征收从其过程看，主要包括土地征收的决定与征收补偿的确定两大阶段。在土地征收决定阶段，国家的法律、法规和规章并没有明确规定听证，相关的规定仅仅在国土资源部的文件中有所体现：“征地报批前认真履行程序，充分听取农民意见。征地告知要切实落实到村组和农户，结合村务信息公开，采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式，多形式、多途径告知征收土地方案”。^[30]相对于土地征收补偿，土地征收的决定阶段是更本质的阶段，没有土地征收就无所谓土地征收补偿，补偿相对而言仅仅是被列入土地征收合法性要件的弥补性手段。因此，欲仅仅通过补偿阶段的听证程序维护公民的权利是不够的，土地征收补偿听证程序的完善问题不应孤立地来看待，而应放到整个土地征收过程中来做通盘考虑，在构建公正的土地征收程序的框架中，将土地征收补偿及其听证作为一个重要环节来看待。

最后，要真正发挥土地征收补偿听证程序的作用。听证制度是一个权力控制机制，这一机制要真正发挥作用，不仅仅要求在制度设计上是完善的，更要求其得到真正的遵循与实施。土地征收补偿听证程序中参加人的意见得到充分尊重与谨慎考虑则是达到这一目标的关键所在。《国土资源听证规定》第18条与第33条对此分别作了规定。^[31]然而，即使不考虑该规定的效力层次问题，其本身对未严格按听证笔录作出土地征收补偿决定的法律责任，也没有进行相应的规定，换言之，听证笔录对地方政府批准征收补偿方案只具有参考价值。这个问题必须在将来的立法中予以考虑。当然，已经制定的法律制度不能得到严格执行，原因并不仅仅在于没有相应的责任条款的规定，更在于法治理念没有确立，在于良好的法治环境没有形成。只是，这已经超越土地征收补偿听证制度本身的范围。