现行土地征收补偿程序存在的问题及优化建议

土地征收补偿程序尽管取得了相当的进展，但仍然存在较多不足与问题，主要体现在以下几个方面：

1.指导思想上以政府管控为本位，忽略公民权利的保护

现行土地征收及其补偿程序是在计划经济向市场经济转型的过程中逐渐发展起来的，并在市场经济发展和农民的抗争之下得到一定的完善。这种发展背景和历程使得它在指导思想上不可避免地表现出公权力本位的倾向，着眼于方便行政机关实施行政管理和提高行政权力的行使效率，而对公民权利的保护并没有予以足够的关注，进而直接影响着具体程序制度设定的科学性与公正性。现行土地征收补偿程序的设计着重于行政权力的分配，特别是上级政府对下级政府的权力控制，以实现行政管理顺利实施的目标。从具体程序环节的设计上看，整体上仍然以征收补偿方案的拟定和审核批准为核心，体现了完全处于不同层级行政权力间的分配与控制过程。但实际上，“加强土地转用的政府管制和计划控制根本无法解决中国的土地问题，只能在错误的道路上越陷越深”。^[13]

2.程序缺少中立性

在整个征收程序中，政府是征收者，也是补偿标准的制定者，还是争议的解决者，程序缺少中立性，行政机关“既是裁判员又是运动员”，自己成了自己的“法官”。比如，按照现行规定，具体的征收补偿标准极具地域差异，各个省份不一样，同一省份内部也不一样。由于经济发展的差异，这本身也不必然是严重问题，但问题在于，如果由当地政府实际制定和发布具体补偿标准（如测算统一年产值），则存在一个致命弊端，即当地政府本身是土地征收的实施主体，从征收中获得土地财政收入，与土地征收有利益关系，同时又是征收补偿标准的实际制定者，因而，其制定的征收补偿标准的正当性和合理性，无论从哪个角度来看都是值得怀疑的。在获取更高土地差价的刺激下，当地政府（尤其在财政资金不足的地区）更倾向于制定较低的补偿标准，如此，农民的利益就可能受到了严重损害。^[14]

3.作为被征收人的集体与农民没有必要的谈判权

现行土地征收程序对农民的参与权进行了一定的规定，如土地征收的相关信息要向被征地集体和农民公开，拟定征收补偿方案时要听取被征地农民的意见，必要时要举行听证，农民对土地征收补偿标准可提出不同意见，并由政府进行协调和裁决，等等。^[15]但总体而言，现行程序对被征地农民的权利保护问题没有予以足够的重视，特别是，农民在土地被征收时，对于如何补偿、按什么标准进行补偿，并没有实质意义的谈判权，所谓的参与权只是“提意见”的权利，意见是否得以考虑和采纳，完全由相关地方政府说了算。比如，在农民对土地征收补偿标准有不同意见时，他能做的只是和政府协商，由相关地方政府进行“协调”，如果协商不成则由更高层次的政府进行裁决，裁决之后被征收者只能够同意，没有再讨论的可能性。^[16]

4.缺少土地调查制度、土地价值评估制度等重要程序制度(www.xing528.com)

法律程序是由一系列具体的程序制度组成的，整体程序是否科学合理体现于具体程序制度是否完备与完善，现行征收补偿程序尽管涉及了各主要环节，但在调查制度与评估制度方面却仍有待健全。

土地调查制度是土地征收补偿的前提，没有完善的土地调查制度，人们就不能了解与确定所征收土地及附着物的详细情况，难以进行公正的补偿。但在实践中，现行程序对有关土地调查制度的规定仅仅在《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》（国土资发〔1999〕480号）（已失效）中提到：“在征地调查和征地补偿登记时，应深入村组，实地调查。”对于如此重要的一项程序制度而言，现有规定无疑是不足的。^[17]

土地价值评估制度是据以实施征收补偿的依据，没有严格中立的土地评估制度，就不可能有公正的征收补偿。目前我国有关补偿是按照土地的原用途根据平均年产值进行的，而有关产值的确定，却由有关行政机关负责。更进一步，以产值为标准确定补偿数额本身也是值得探讨的。因此，有必要确立更加市场化和中立的土地价值评估程序，以促进和保证土地征收补偿的公正与顺利进行。^[18]

5.纠纷解决程序的不足

前文提到，现行土地征收程序中尝试建立了争议解决制度，这是一种进步。但这一制度强调的是，当农民对补偿标准有争议时，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征收土地的政府裁决，并且，有关征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。可见，在我国现行土地法律法规方面，有关争议解决的规定，目前仅仅限定由政府机关进行裁决，而没有规定诉讼救济程序，甚至没有直接对复议程序进行规定。值得庆幸的是，2014年修订的行政诉讼法，在其诉讼范围部分明确规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：对征收、征用决定及其补偿决定不服的；认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。^[19]这一规定表明，有关土地征收补偿的争议是可以进入司法程序予以解决的。但仍有遗憾的是，从之前的司法实践看，司法救济对保护农民在土地征收中的权利的作用是有限的，2015年实施的行政诉讼法有关土地征收补偿争议的规定可发挥什么样的作用还有待观察。

6.已有程序规定没有得到严格遵循

现有程序制度还存在一个重要的问题：即便现存的程序并不十分完善，在实践中也没有得到很好的遵循，违反土地征收补偿程序的行为普遍存在。“（1）一些征地部门采取先拨款后发布征地公告的技巧，造成被征地农民领钱后同意征地的既成事实。（2）一些征地部门则采取先拨款，但不发布任何征地公告的手段，迫使村民默认征地事实。（3）一些地方的征地部门还采取先填土（即象征性的开发），再向上级土地主管部门报批的方式，以造成占地之事实，迫使村民和上级主管部门承认征地事实”。^[20]此外，补偿过程中，还普遍存在“会叫的孩子有奶吃”的情形，“钉子户”往往得到更多的补偿，而且“闹得越厉害能够得到的补偿越多”。^[21]这些不遵守程序的做法，一方面使得现有程序形同虚设，无法发挥其应有作用，对农民权利进行保护；另一方面，政府对法律的公然违反，消解了人们对法律的信心，甚至可能使人们认为，法律是用来给老百姓看的，征收机关不会遵守。