分配对象与标准：详解分配规则

土地征收补偿的分配对象，指哪些主体可参与分配，成为土地征收补偿的受益主体。与土地征收补偿分配的其他问题一样，分配对象也同样是基于集体而存在的，没有集体这一现象的存在，也就无所谓土地征收补偿的内部分配对象问题。若法律可对征收补偿对象进行进一步的明确，例如安置补助直接发放给哪些对象（而不是集体），则征收补偿的分配问题也不会如此复杂。但无论如何，只要“集体”仍然存在，那么分配对象如何确定就必然是个问题，需要在实践中予以解决。

对于分配对象的确定问题，一般而言，由集体成员作为对象参加分配是没有疑问的。凡是集体成员都可参加分配。因此，此处最基本的问题是集体成员资格如何界定问题。但问题恰恰在于，集体成员资格的界定并不是一个简单明了的问题，涉及复杂的程序与内涵。“农村集体经济组织成员资格的确定由于涉及中国农村的历史变迁和未来发展，这不仅是一个法学问题，也是政治、经济和社会问题，而在法学本体中也需要民法、行政法、土地法、社会保障法等多重法律部门的协同调整，因此提出批判性观点易，提出建设性的方案却难”。^[35]对此，目前学界有登记主义、事实主义和折中主义三种确定农民集体成员的方式。其中以户籍确定农民集体成员资格的称为登记主义；以是否在本村长期生活作为标准称为事实主义，以户籍登记为原则、以长期居住事实来判定的称为折中主义。^[36]基于农村集体土地所有权的性质和农村集体经济组织的现状，笔者认为，农村集体经济组织成员资格的认定应以户籍为基本标准，拥有合法户籍的，则一般认定为具有集体经济组织成员的资格，即便长期没有在村内居住的，也应承认其作为集体经济组织成员的身份。同时，对一些特殊的情况，还要结合相关法律法规和规范性文件的规定加以综合考虑。如对一些虽无户籍，但在村内长期居住，且依赖土地作为主要生活来源的人员，如因超生而未能登记户籍的人员、因上学而将户口迁出的人员，也应承认其作为村集体经济组织的身份。事实上，最高人民法院公布的相关案例中还明确，对于一些户籍已转出该集体或转变为非农业户口，但保留有土地承包关系的人员，仍然要承认其具有参加土地征收补偿分配的资格。^[37]

有学者认为，认定是否具有集体经济组织成员资格应实行户籍与义务相结合的原则，对“人户分离”现象中的特殊主体，根据其是否履行相应义务来确定其对相关权益的享有。^[38]对此，笔者认为，只要相关人员合法地拥有所在集体的户籍，那么即便其没有履行对集体的义务，也不能因此完全剥夺其作为集体成员的资格，不让其参加土地征收补偿的分配。但在分配的过程中，可依其履行义务的具体情况，适当对分配的金额比例加以限制。

值得注意的是，在实践中，一些地方政府也参与土地征收补偿的分配，如在上海J区，镇政府即参与了分配，其土地补偿费的分配标准是，农民40%、村集体40%、镇政府30%，且集体不允许向农民发放土地补偿费，只有在农民退出集体后才能取得应有的部分。^[39]这种做法是没有任何法定依据的，在理论上也找不到任何的理由，完全属于地方政府利用其强势地位而实施的违法行为。

明确了土地征收补偿的分配对象之后，还有一问题需要解决。在现实生活中，集体的成员尽管都可参与土地征收补偿的分配，但这些成员在集体的关系中，可能是处于不同的具体状态之下。比如，有的成员的承包地是征收的对象，有的成员并没有承包地被征收，让他们按照相同的标准参加分配是不公平的。对此，许多地方采取的办法是对承包地被征收与没有被征收的成员采取不同的分配标准。通常是，征收补偿费用首先用于保证承包地被征收的成员的利益，确定一个比例将补偿费用分配给他。在此之外，承包户再与其他成员一样，参与征收补偿的平均分配。如《河南省人民政府办公厅关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》中明确：“已承包到户的农村集体所有土地被全部或部分征收的，其土地补偿费以不得低于80%的比例支付给被征地农户，其余部分留给农村集体经济组织。其中农村集体所有土地被全部征收并撤销建制的，其土地补偿费以不得低于80%的比例分配给被征地农户，其余部分平均分配给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员。未承包到户的农村集体所有土地被全部或部分征收的，其土地补偿费以不得低于80%的比例平均支付给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员，其余部分留给农村集体经济组织。其中农村集体所有土地被全部征收并撤销建制的，其土地补偿费要全部平均分配给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员。”

实践中，也有一些地方采取了一些具有当地特色的土地征收补偿分配办法。比如，包头市一些地方在土地征收补偿分配时，对确权及未确权的土地（包括未进行承包的土地、荒地、机动地等）并没有进行详细的区分，所有征地补偿款由区政府拨付到村委会集体账户，由被征地村小组召开村民大会自行决定该征地款的分配使用，村小组在进行征地补偿款的分配时，按照土地承包合同、村民户口两项指标综合考虑具体的分配方案，有本村土地承包合同并有本村户口的村民按照人均100%比例进行分配，两项指标中缺少一项的按照人均50%比例进行分配。^[40]应该说，土地征收补偿的分配主要是一个集体经济组织内部的问题，对于类似地方的做法，只要不违反法律法规的强制性规定，符合民主程序的要求，合乎多数村民的意愿，就应该允许其采取新的分配标准。但对那些违背法律规定或法律精神，对不同成员基于性别等原因而采取歧视性待遇的做法，则应该予以严格禁止。

此外，按照土地管理法实施条例规定，“不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”。此处强调经被安置人员同意后相关费用方可用于支付保险费用，但一些地方的规范性文件却直接规定，相关补偿费用首先用于缴纳社会保障费用。如甘肃省规定，分配给农民的补偿费用，“用于被征地农民个人的生活安置、支付被征地农民的养老保险金”。《苏州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》则规定，“征地补偿安置方案报经市或县级市（区）人民政府批准后，土地行政主管部门应将被征耕地的不低于70%的土地补偿费和全部的安置补助费划入同级财政部门在银行设立的被征地农民基本生活保障资金财政专户”。《合肥市征收集体所有土地办法》第7条中规定，“土地补偿费按以下规定支付：（一）总额的70%用于被征地农民养老保障，直接转入被征地农民养老保障基金财政专户。”

【注释】

[1]土地征收补偿费是依法补偿给被征收原权利人即农村集体及农民的，实践中一些地方政府却截留了很大一部分补偿款，违法地参与了补偿款的分配。但在法律上，地方政府是否可参与分配却不是一个问题。因此本节研究所指的是补偿款在被征地集体与其成员之间的分配。

[2]参见《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》，1942年中央政治局通过。

[3]刘少奇：《关于土地改革问题的报告》，1950年6月14日在中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议上的报告。

[4]廖鲁言：《三年来土地改革运动的伟大胜利》，载《人民日报》1952年9月28日。

[5]《中央人民政府内务部关于填发土地房产所有证的指示》，载《湖南政报》1951年第4期。

[6]1955年11月全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程》第15条规定：“社员有退社的自由。社员退社的时候，可以带走还是他私人所有的生产资料，可以抽回他所交纳的股份基金和他的投资。如果他的土地已经由合作社进行了重要的建设，无法带走，合作社应该用相当的土地同他交换，或者付给他适当的代价。如果他的土地经过合作社的经营质量变好了，他的农具和工具经过合作社的修理价值提高了，退社的人也应该付给合作社适当的代价。”

[7]《农业生产合作社示范章程》（已失效）第3条。

[8]分别参见《高级农业生产合作社示范章程》（已失效）第2条、第13条、第14条。

[9]参见《高级农业生产合作社示范章程》（已失效）第11条、第15条、第16条。

[10]刘洪英：《人民公社的兴亡和历史的反思》，载《徐州师范学院学报》1995年第1期。

[11]《农村人民公社工作条例修正草案》中规定：“农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。人民公社的集体所有制经济，同全民所有制经济，是社会主义经济的两种形式。”这说明，一方面，人民公社是政权的基层单位，因而必然是覆盖全国的；另一方面，人民公社全面实行公有制。从上述规定似乎可以推断，在全国范围内，已没有农村土地私人所有权存在的空间。然而，在更晚的一些文件的规定中又可以推断，私人土地所有权在1982年之前仍有存在。如国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（已被修改）第19条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”

[12]详尽论述请参见王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社2003年版，第96页。

[13]刘俊：《中国土地法理论研究》，法律出版社2006年版，第135页。

[14]对此，法律尽管没有禁止国有土地转变为集体土地的明确规定，但在笔者的阅读范围之内，也同样没有看到有关可将国有土地转变为集体土地的规定。在实践中，如对移民所占有及使用的移居地土地，原属集体所有的，转归移民集体所有；原属国家所有的，移民只享有使用权（参见广东省政府1989年颁布的《广东省维护水库移民土地山林房产权属的若干规定》）。这在一定程度上表明，国有土地所有权并不向集体土地所有权流动。

[15]农村土地的“集体所有”实际上存在两个性质截然不同的问题：一个是土地的集体所有问题，这是一个所有制问题，在性质上属于经济基础；另一个是集体土地所有权问题，这是一个法律问题，在性质上属于上层建筑。本书的讨论，仅仅从法律的角度讨论农村土地的集体所有权问题，而不及于土地所有制问题。

[16]进一步的论述请参见胡吕银：《论集体土地所有权的法律重构》，载孟勤国、黄莹主编：《中国物权法的理论探索》，武汉大学出版社2004年版。另可参见高飞：《集体土地所有权主体制度研究》，法律出版社2012年版。

[17]参见王利明：《物权法研究》，中国人民大学出版社2002年版，第297页；陈健：《中国土地使用权制度》，机械工业出版社2003年版，第157—159页。(www.xing528.com)

[18]参见陈健：《中国土地使用权制度》，机械工业出版社2003年版，第157—159页。

[19]陈健：《中国土地使用权制度》，机械工业出版社2003年版，第152—153页。

[20]孔祥俊：《民商法新问题与判解研究》，人民法院出版社1996年版，第378页。

[21]如国务院研究中心农村部部长韩俊认为，应当将土地农民集体所有明确界定为农民按份共有制。“农村集体经济的每一个成员都拥有按份分割农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送等。实行农民按份共有制，有利于农民土地使用权和收益权的分离，既保障了农民对土地的收益权，又有利于农民转变身份，加速向二、三产业转移”。当然，他的这一提法更多是改革的思路而不是性质界定。参见韩俊：《土地农民集体所有应界定为按份共有制》，载《政策瞭望》2003年第12期。

[22]当然，移民是一种特殊的身份，他们将进入另外一个集体，享有相应的集体成员权利，因此补偿款对他们是如何进行分配并不具有典型性。

[23]有关土地征收补偿作为“生存权补偿”的性质，详见凌维慈：《我国土地征用中的生存权补偿——以Z村为研究对象》，载《行政法论丛》2004年第1期。

[24]陈小君：《农村土地制度的物权法规范解析——学习〈关于推进农村改革发展若干重大问题的决定〉后的思考》，载《法商研究》2009年第1期。

[25]参见《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第30条、第31条和第32条。

[26]李集合、彭立峰：《土地征收：公平补偿离我们有多远？》，载《河北法学》2008年第9期。

[27]通常认为，“法人”是一种拟制的人格，可在一定范围内将其视同为与“人”一样的独立主体。但此处所称的“拟制人格”在范围上比法人更广，指具有一定独立性的自然人之外的团体、组织，包括法人，也包括没有法人资格的团体、组织。

[28]［德］马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林荣远译，商务印书馆1997年版，第283页。

[29]王利明：《物权法研究》，中国人民大学出版社2002年版，第307页。

[30]农民对土地的权利，在土地承包经营权之外，还包括宅基地使用权等权利，但为行文的方便，此处主要针对土地承包经营权进行论述。

[31]参见物权法第59条。

[32]高山祥、郭宗逵：《农用地征收补偿费分配机制探讨》，载《安徽农业科学》2010年第25期。

[33]相关案例可参见曹旭东：《包头市集体土地征收补偿款的确定与分配研究》，内蒙古师范大学2014年硕士学位论文。

[34]参见《陈清棕诉亭洋村一组、亭洋村村委会征地补偿款分配纠纷案》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第10期。

[35]林苇：《论农村集体经济组织成员资格的界定——以征地款分配纠纷为视角》，载《湖北行政学院学报》2008年第3期。

[36]参见张广辉：《村集体内部的土地红利分配：成员权和收益权的冲突与协调》，载《现代经济探讨》2013年第11期。

[37]参见《陈清棕诉亭洋村一组、亭洋村村委会征地补偿款分配纠纷案》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第10期。

[38]参见张广辉：《村集体内部的土地红利分配：成员权和收益权的冲突与协调》，载《现代经济探讨》2013年第11期。

[39]曾坚：《城乡一体化背景下的农村集体土地征收补偿安置制度研究》，载《东方法学》2013年第4期。

[40]参见曹旭东：《包头市集体土地征收补偿款的确定与分配研究》，内蒙古师范大学2014年硕士学位论文。