规范地方立法中土地征收补偿分配的突破探讨

落后于时代发展要求的法律规定被实践所无视是必然的，尽管土地管理法及其实施条例规定了土地补偿费不得在集体内部进行分配，直到物权法出台后情况才得以改变，但在此前，有关限定土地征收补偿分配的规定在实践中已经被逐渐突破。

2004年，国务院发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第15项规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况，向本集体经济组织成员公布，接受监督。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。”

同年，国土资源部发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》根据国务院的决定对土地征收补偿分配问题作了进一步的规定：“按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。”

2010年，国土资源部发布的《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》不但肯定了土地征收补偿费用的分配，还进一步要求下级行政机关就此制定相关的规范性文件：“合理分配征地补偿费。实行征地统一年产值标准和区片综合地价后，省级国土资源部门要会同有关部门，按照征地补偿主要用于被征地农民的原则，结合近年来征地实施情况，制定完善征地补偿费分配办法，报省级政府批准后执行。”

在地方政府层面，自国务院文件明确土地征收补偿费可在村民集体内部进行分配后，即开始制定有关土地征收补偿分配的相关规定，例如：

2005年制定的《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第14条第2款规定：“安置补助费和不低于70%的农用地的土地补偿费进入个人账户。实行基本生活保障的人员死亡的，其个人账户中本息余额可以依法继承。”

2005年制定的《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》第13条规定：“已确权确地到户的土地被部分征收或征用的，其土地补偿费以不低于80%的比例支付给被征地农户；其余20%留给村集体经济组织。未确权确地到户的土地被征收征用后，其土地补偿费和安置补助费以不低于80%的比例平均支付给征地补偿安置方案确定时，本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员；其余部分留给农村集体经济组织。”(www.xing528.com)

2006年制定的《甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》第8条第3款规定：“农村集体经济组织不能调整土地的，依法经本集体经济组织村民代表会议三分之二以上代表同意，将不低于80%的土地补偿费用于被征地农民个人的生活安置、支付被征地农民的养老保险金，其余土地补偿费留作集体发展基金。”

2006年发布的《河南省人民政府办公厅关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》规定：“已承包到户的农村集体所有土地被全部或部分征收的，其土地补偿费以不得低于80%的比例支付给被征地农户，其余部分留给农村集体经济组织。其中农村集体所有土地被全部征收并撤销建制的，其土地补偿费以不得低于80%的比例分配给被征地农户，其余部分平均分配给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员。未承包到户的农村集体所有土地被全部或部分征收的，其土地补偿费以不得低于80%的比例平均支付给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员，其余部分留给农村集体经济组织。其中农村集体所有土地被全部征收并撤销建制的，其土地补偿费要全部平均分配给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员。”

广东省人民代表大会常务委员会2008年修订的《广东省征收农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第3条第2款规定：“乡、民族乡、镇人民政府（以下简称乡级人民政府）负责本办法在该行政区域内贯彻实施。乡级人民政府集体经济管理机构负责指导、监督征地各项补偿费的使用和收益分配。”第6条第2款规定：“集体所有的土地征地各项补偿费的使用和收益分配办法，必须经村民会议或者村民代表会议过半数通过，报乡级人民政府备案。”

浙江省省人民政府2009年出台的《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第21条规定：“农村集体经济组织分配、发放征地补偿费应当进行公示，并接受监督。留存农村集体经济组织的征地补偿费，应当纳入公积金管理，用于村民社会保障、公益性事业和农村集体经济组织发展生产，不得挪作他用。”

上述规定都明确了土地征收补偿费可在集体内部进行分配，有的还对分配的主体、对象、程序、标准等内容进行了具体规定。然而，这些规定尽管迎合了实践的要求，但从法律的角度看，却存在违背上位法的嫌疑，且其具体规定也缺乏理论的支撑。同时，即使是在地方，有关集体土地征收补偿的分配问题也仅是有所突破而已，它并不意味着地方就认为相关补偿费用都应在农民间进行分配，更不意味着，相关问题都已经得到解决。如《广东省征收农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第5条第1款规定：“被征地单位收取的青苗补偿费、附着物补偿费和安置补偿费，属于个人所有的，应按标准如数支付给个人，属于集体所有的不得分发给个人。”《甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》第8条第1款、第2款规定：“土地补偿费支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织。农村集体经济组织利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等，调整质量和数量相当的土地给被征地农户继续承包经营的，土地补偿费留作集体发展基金。”可见，有关土地征收补偿费是否应在集体内部进行分配，以及如何进行分配等问题，还需有进一步的探索。