集体土地所有权的形成方式

在我国，土地有两种所有形式，即国家所有和集体所有，除国家和集体外，任何个人或组织都不拥有土地所有权。国家拥有土地的所有权，这一现象在各国多有存在，但集体拥有土地的所有权，在世界范围内却并不多见。然而对于我国，集体土地所有权却有着重要的地位，对社会经济生活具有极大的影响。这一集体所有权并非历史上即存在，而是通过土地改革和农村的社会主义改造等一系列手段最终确立起来的。更彻底地说，社会主义改造行动与其说是造就了集体所有权，不如说造就了“集体”这一至今被争论不休的所有权主体。

1.中华人民共和国成立前的土地政策

中国共产党在其领导的整个革命运动中，一直极为重视土地政策，在一定程度上，适合中国国情的土地政策是中国共产党取得革命成功的最重要的因素之一。早在井冈山时期，苏维埃政府就于1928年制定了《井冈山土地法》，规定没收一切土地归苏维埃政府所有，并分配给农民或组织农场耕种。1931年，《中华苏维埃共和国土地法》颁布，规定无代价没收封建地主、豪绅、军阀以及其他大私有主的土地分配给贫农和中农。抗日战争时期，为建立和维护抗日统一战线，击败日本侵略者，中共中央调整了土地政策，由没收地主土地改为减租减息运动。^[2]抗日战争胜利后，中央再次调整土地政策，1946年5月4日发布的《关于清算减租及土地问题的指示》明确规定，“在广大群众要求下，我党应坚决拥护群众从反奸、清算、减租、减息、退租、退息等斗争中，从地主手中获得土地，实现耕者有其田。”1947年，《中国土地法大纲》正式颁布，其中规定：废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度；废除一切地主的土地所有权；废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权。乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有。

在整个革命战争阶段，除抗日战争时期为建立和扩大抗日统一战线而实行减租减息外，中国共产党的整个土地政策是倾向于剥夺大土地所有权特别是大地主的土地所有权而将土地平均分配给农民所有。因此，这一时期的土地政策并不直接体现集体化的趋势。

2.土地改革运动中土地所有权的变革

中华人民共和国成立后，中央在全国范围内全面开展了土地改革运动，到1950年6月，全国业已完成土地改革的地区约有农业人口1.45亿（总人口约1.6亿），尚有2.64亿农业人口的地区（总人口约3.1亿）没有进行土地改革。^[3]同年6月30日，中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国土地改革法》（已失效），规定对下列土地予以没收和征收：地主的土地（第2条）；祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村中的土地及其他公地（第3条）；工商业家在农村中的土地（第4条）；每人平均所有土地数量超过当地每人平均土地数百分之二百者（第5条）。对于没收和征收得来的土地，除按规定收归国家所有外，均由乡农民协会接收，统一、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的农民，对地主亦分给同样的一份土地（第10条）。

经过三年的努力，到1953年春耕前，除新疆、西藏等少数民族地区及未解放的台湾省外，土地改革运动在全国范围内基本结束，全国约有三亿农民分到土地，约有7亿亩土地分给农民。^[4]土地改革运动的直接目的并不在于建立集体的土地所有权，而是在于确立无地或少地的农民的土地所有权。对此，《中国人民政治协商会议共同纲领》第27条规定，“保护农民已得土地的所有权”。《中华人民共和国土地改革法》第30条中规定，“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。非但如此，对土地改革中分给地主的土地也发给所有权证。^[5]因此，土地改革结束后，农村土地的私人所有制并没有废除，拥有土地所有权的依然是农民（包括原地主、富农）个人。

3.农业社会主义改造与农村集体土地所有制的形成

由小农经济的生产方式所决定，各种形式的农户间的互助在小农经济中一直都有存在。参与互助的农户在生产工具、牲畜、劳动力等方面相互调剂，以更有效地开展农业生产。如一户农户不能单独完成的农活，数户农户互相帮助，共同完成；没有牲畜的农户将其所有的农具如打稻机借给有牲畜的农民，以换取畜力的使用；等等。在土地改革的过程中，互助组这一农业合作形式开始发展起来，规模不断扩大，合作的形式越来越趋向组织化。(www.xing528.com)

土地改革完成后，在农业社会主义改造政策下，互助组进一步发展，并终于走上了农业生产合作社这一形式。农业生产合作社经历了初级合作社和高级合作社两个阶段，在初级社阶段，农民自愿参加合作社，将土地等生产资料交给合作社统一使用，合作社成员集体劳动，对劳动所得则实行按劳分配，农民也可自愿退社，退社时原则上可带走自己包括土地在内的生产资料。^[6]初级农业生产合作是一种过渡性质的所有制。“初级阶段的合作社属于半社会主义的性质。在这个阶段，合作社已经有一部分公有的生产资料；对于社员交来统一使用的土地和别的生产资料，在一定的期间还保留社员的所有权，并且给社员以适当的报酬。”^[7]要实现土地等生产资料的社会主义集体所有制，须等到农业合作社由初级过渡到高级阶段。

1956年开始，农村集体化运动进入了一个高涨时期，全国开始迅速建立高级农业生产合作社。1956年6月份，全国人大常委会通过了《高级农业生产合作社示范章程》（已失效），该章程规定，在高级合作社里，社员“私有的主要生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动，实行‘各尽所能，按劳取酬’”；“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”；“社员土地上附属的私有的塘、井等水利建设，随着土地转为合作社集体所有。如果这些水利建设是新修的，本主还没有得到收益，合作社应该适当地偿付本主所费的工本。如果修建这些水利所欠的贷款没有还清，应该由合作社负责归还”；“社员私有的藕塘、鱼塘、苇塘等转为合作社集体所有的时候，对于塘里的藕、鱼、苇子等，合作社应该付给本主以合理的代价”；“社员的土地转为合作社集体所有、取消土地报酬以后，对于不能担负主要劳动的社员，合作社应该适当地安排适合于他们的劳动，如果他们在生活上有困难，合作社应该给以适当的照顾；对于完全丧失劳动力，历来靠土地收入维持生活的社员，应该用公益金维持他们的生活，在必要的时候，也可以暂时给以适当的土地报酬。”^[8]从《高级农业生产合作社示范章程》（已失效）的相关规定可见，高级农业生产合作社建立后，社员的土地已经从农民个人所有转变为合作社集体所有。这样，农村土地的集体所有权开始正式确立起来。

4.集体土地所有权的发展

高级生产合作社的建立，意味着农村集体土地所有权开始确立。然而，从所有制的角度看，当时确立的集体所有权还没有做到高度的公有化。一方面，即使是在高级农业生产合作社中，社员仍有退社的自由，且社员退社的时候，可以带走他入社的土地或者同等数量和质量的土地，可以抽回他所交纳的股份基金和他的投资。另一方面，并不是所有的人都已经加入高级农业生产合作社中来，尚有一部分人没有入社而拥有自己的土地。此外，即使是已经加入合作社的农民，也并不是其全部生产资料都归合作社集体所有，他们的宅基地、坟地仍未入社，属于个人所有。^[9]可见，集体化仅仅发展到高级农业合作社阶段是不符合建立全面公有制要求的。这样，人民公社在大跃进中兴起也就是自然而然的事了。1958年3月，中央作出了合并小社为大社的决定；8月上旬，毛泽东在视察河南、山东时发表了“还是办人民公社好”的讲话；8月29日，中央北戴河会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》。此后，人民公社在全国范围内如火如荼地办起来，到9月底，有99%的农民加入了人民公社。人民公社的特点在于：一是组织规模大；二是财产归公，农民除了很少的生活用具外，所有财产都是公家的；三是生产和生活方式实行组织军事化、行动战斗化、生活集体化。^[10]

人民公社的建立，意味着集体化的扩大，人民公社的社员不再拥有个人所有的生产资料，并且，人民公社化在一定程度上还意味着集体所有向全民所有的转化。《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》要求，“人民公社建成以后，不要忙于改集体所有制为全民所有制，在目前还是以采用集体所有制为好，这可以避免在改变所有制的过程中发生不必要的麻烦”。实际上，人民公社的集体所有制中，就已经包含若干全民所有制的成分了。“不要忙于改集体所有制为全民所有制”意味着集体所有制只是暂时的保留，长远来看，全民所有制将在不断发展中继续增长，逐步地代替集体所有制。

建设人民公社的过程中出现的“一平二调”和“共产风”问题引起了中央的注意，并于1959年4月发布《关于人民公社的十八个问题》，认为公社的三级所有制（公社直接所有、大队所有、生产队所有）中，基本上是生产队所有制，这种情况不能很快改变。即使在将来基本上实现了公社所有制以后，生产队还是一级核算单位，还有一定范围的管理权限，还保持部分所有权。这样，土地的三级所有制被基本固定下来。此后几年中，土地集体所有又经历了一定范围内和程度上的调整，但这种格局基本得以保持。

然而尽管如此，全国范围内的农村私人土地所有权并没有完全消灭，至少从法律上看，并没有规定所有的农民都要入社，私人土地所有权依然存在。一直到1982年宪法公布后，农村的私人土地所有权才被彻底消灭。^[11]同时，《农村人民公社工作条例修正草案》再次明确了包括土地在内的生产资料的“三级所有、队为基础”的集体所有制。人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。生产队是集体所有权的基础，生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。至此，农村土地的集体所有权被确定下来。