如何确定土地市场价值？

前文论证了土地征收过程中按市场价值标准进行补偿的必要性与可行性，应该说，按市场价值进行补偿是我国土地征收补偿发展的一个必然方向。但即使这样，也仍然有进一步的问题需要解决：我国实行土地的公有制，宪法与法律规定土地不能进行买卖，这就意味着并不存在真正意义上的自由的成熟的土地市场，而所谓的市场价值恰恰是在一个自由的市场上经过各方的交易行为而呈现出来的。既然我们并不存在土地市场，那么在具体的征地行为中，我们当如何确定特定被征收土地的市场价值？

严格而言，特定的土地价值测算本身是一个复杂的技术过程，非法律所关注的焦点，也非法律本身所能完成，但它又是按市场价值实施土地征收补偿的过程中所必需的，为此，我们只能，也必须参考现有的经验来确定。就此而言，当前各主要市场经济国家基本都按市场价值作为土地征收的补偿标准，因此在特定土地的市场价值确定方面，并非没有经验可资借鉴。如在价值确定方面，前述美国法院确定市场价值的方法即很具借鉴意义。至于市场价格的计算时点，各国主要有4种：一是正式征收日（实际占有日）的市场价格，如马来西亚、德国、韩国、波兰、美国、日本、英国等；二是政府征地正式通告发布日的市场价格；三是最终裁决日的市场价格；四是若干年前的被征土地的市场价格，其目的是抑制土地投机，如瑞典、法国。^[45]

有关被征收土地市场价值的测算，国内也有不少学者进行了研究，如有学者指出，目前测算土地价值的基本方法有七种，包括收益还原法、市场比较法、假设开发法、成本法、基准地价系数修正法、剩余法、路线价法等，并在假定土地得到了最高、最佳价值使用的前提下进行了收益还原法的验证。^[46]也有人提出，可以选择各地的同区域、同类型的平均“生地价”作为土地的市场评估价。所谓“生地”，指已完成土地使用批准手续（包括土地使用权出让手续）可用于建筑的土地，该建筑用地无基础设施，或者有部分基础设施，但尚不具备完全的“三通”（通路、通水和通电）条件，同时地上地下待拆除的房屋、构筑物尚未拆迁。“生地”价格体现了土地的区域价值和规划用途价值，反映了被征土地用途变更后的初始价值。征收后用于公共基础建设的土地应当比照其相邻土地的非公共基础建设的用途计算其最高市场价值。^[47]上述有关市场价值确定方法的研究都具有积极的意义，但也都带有限定条件。如收益还原法需在土地已有之收益来自其最佳用途时方可适用，而我国被征收土地多数情形之下还是农用地，不能体现其最佳用途。至于以“生地价”为参考，则“生地价”本身如何确定就是个问题。可见，上述方法都不能独立用来确定被征收土地的市场价值。

在我国当前土地实行公有且不能自由买卖的大背景下，土地价值的确定必然存在诸多困难。可期待的是，以市场价值为标准进行补偿是必然的发展方向，具体市场价值的确定尽管存在困难，但通过各种途径确定尽可能接近市场价值的补偿价格也是必需的。无论采取何种方法确定土地的市场价值，有一点都是必须明确的：确定市场价值时，必须按土地的最佳用途测算。具体而言，也即要按建设用地而不是按农用地用途确定其价值，否则就可能重新陷入按原用途进行补偿的窠臼。在此基础上，有两种价格是在确定土地市场价值时可予借鉴的。一是相同或相近区域内相类似国有土地的使用权出让价格，二是相同或相近区域内相类似集体经营性建设用地的使用权出让价格。一定时间段的土地使用权价格尽管不能等同于土地的市场价值，但仍然是有借鉴意义的，土地的市场价值至少是在使用权的价格之上，而不应低于该价格。

【注释】

[1]土地征收补偿既包括土地本身价值的补偿，也包括地上附着物等其他方面的补偿。本章所谓补偿标准，主要是指土地补偿的标准，一般不及于其他补偿。

[2]林来梵：《论私人财产权的宪法保障》，载《法学》1999年第3期。

[3]参见陈新民：《德国公法学基础理论》（下册），山东人民出版社2001年版，第486—490页。

[4]［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第696页。

[5]补偿的具体标准，可参见土地管理法第47条的规定。

[6]陈新民：《德国公法学基础理论》（下册），山东人民出版社2001年版，第492页。

[7]参见陈新民：《德国公法学基础理论》（下册），山东人民出版社2001年版，第498页。

[8]参见陈新民：《德国公法学基础理论》（下册），山东人民出版社2001年版，第503—504页。

[9]参见陈新民：《德国公法学基础理论》（下册），山东人民出版社2001年版，第502—503页；李建良：《损失补偿》，载翁岳生编：《行政法（2000）》（下册），中国法制出版社2002年版，第1722—1723页。

[10]宋伟、毛磊：《我国征地补偿制度大修　征地补偿拟不设上限　增加宅基地补偿和社会保障补偿》，载《人民日报》2012年12月25日。

[11]参见［日］高原贤治：《社会国家中的财产权》，载《财产权与损失补偿》，有斐阁1978年版，第11页以下。

[12]张千帆：《“公正补偿”与征收权的宪法限制》，载《法学研究》2005年第2期。

[13]参见周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判例——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》，载《北京规划建设》2004年第1期。

[14]王小映：《土地征收公正补偿与市场开放》，载《中国农村观察》2007年第5期。

[15]王小映：《土地征收公正补偿与市场开放》，载《中国农村观察》2007年第5期。

[16]［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第696页。

[17]陈新民：《德国公法学基础理论》（下册），山东人民出版社2001年版，第450页。

[18]［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第507—508页。

[19]［英］威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第499—501页。

[20]张千帆：《“公正补偿”与征收权的宪法限制》，载《法学研究》2005年第2期。

[21]陈新民：《德国公法学基础理论》（下册），山东人民出版社2001年版，第504页。

[22]参见陈和午：《土地征用补偿制度的国际比较及借鉴》，载《世界农业》2004年第8期。(www.xing528.com)

[23]作为补偿标准的价值的时间点的确定，不仅仅是给予多少补偿的问题，并且还涉及资源利用的效率问题。假设以实际征收时的价值进行全额赔偿，则可能刺激过度投资。（参见［美］罗伯特·考特、托马斯·尤伦：《法和经济学》，张军等译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第260页以后）。实践中，目前城市拆迁过程中，许多居民听到所在地区将进行拆迁的消息后，往往设法进行额外的建设，如加高楼层，以获得额外的补偿，即是刺激过度投资的例证。

[24]参见王静：《美国土地征收补偿的计算》，载《国家行政学院学报》2008年第6期。

[25]Olson v.United States，292 U.S.246（1934）.

[26]参见屈茂辉、周志芳：《中国土地征收补偿标准研究——基于地方立法文本的分析》，载《法学研究》2009年第3期。

[27]参见《国家建设征用土地条例》第9条第1项，征用耕地（包括菜地）的补偿标准，为该耕地年产值的三至六倍，年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。

[28]比如，2004年11月，国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，其中明确，“按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴”。2010年，《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，要求“切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”。2011年，中纪委也下发《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》，强调要“认真做好农村集体土地征收和房屋拆迁工作，确保被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”。

[29]“产值倍数法”是针对土地补偿费和安置补助费而言，对于地上附着物的补偿，并不适用产值倍数法。故本章有关补偿标准的讨论也主要针对土地补偿费和安置补助费展开。

[30]参见1998年4月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上《关于〈中华人民共和国土地管理法（修订草案）〉的说明》。

[31]参见《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）。

[32]参见《国土资源部关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发〔2005〕144号）。

[33]征收后用于商业目的的土地，就其使用权而言，是从农民手中转移到新的业者手中，这一过程中政府除了法定的税费之外，原不应再获取什么利益，也就是说，政府出让土地的收益，恰恰应该是农民应得的土地补偿。但在实践中，国家不仅仅得到了原属于农民的土地所有权，还获取了巨额的土地出让收益。

[34]叶必丰：《城镇化中土地征收补偿的平等原则》，载《中国法学》2014年第3期。

[35]参见鲍海君、吴次芳：《论失地农民社会保障体系建设》，载《管理世界》2002年第10期。有关土地对农民的功用及按市场价值进行补偿的必要性，还可参见诸培新、卜婷婷、吴正廷：《基于耕地综合价值的土地征收补偿标准研究》，载《中国人口·资源与环境》2011年第9期。

[36]王平：《地根政治：全面解剖中国土地制度》，载《中国改革》2005年第7期。

[37]参见：《126倍土地剪刀差　民受到强烈刺激》，http：//club.china.com/data/thread/1638757/2713/47/67/2_1.html。

[38]土地增值共享本身是一个复杂的问题，非三言两语可论说清楚。但有关增值共享问题，现实中仍有解决之途径，如当前的土地增值税本身就是针对土地增值而实施的，只不过仅仅针对国家土地上的房产而已。事实是，土地使用权的增值可以通过增值税来调节，农村集体土地的增值完全也可通过此种途径调节。

[39]于建嵘：《农民维权抗争集中土地纠纷　土地成农村首要问题》，载《瞭望东方周刊》2004年9月6日。

[40]参见审计署原审计长刘家义在第十二届全国人大常委会第十五次会议上所作《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。

[41]宪法第10条第4款中规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”土地管理法第2条第3款中规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”

[42]Matthew P.Lindeman，Environmental Contamination Evidence and Just Compensation：Taking Issue With Restraints on the Admissibility of Evidence in Eminent Domain Proceedings，Hamline Law Review，Vol.34，2011.转引自渠滢：《我国集体土地征收补偿标准之重构》，载《行政法学研究》2013年第1期。

[43]郑美珍：《其他国家（地区）关于土地征收补偿的规定及借鉴》，载《国土资源情报》2011年第10期。

[44]宋伟、毛磊：《我国征地补偿制度大修　征地补偿拟不设上限　增加宅基地补偿和社会保障补偿》，载《人民日报》2012年12月25日。

[45]郑美珍：《其他国家（地区）关于土地征收补偿的规定及借鉴》，载《国土资源情报》2011年第10期。

[46]唐朝光、蒋文能：《基于市场价格的集体土地征收补偿研究》，载《学术论坛》2012年第10期。

[47]廖鑫彬：《土地征收的公平市场价值补偿——一种基于土地增值税框架的征地补偿模式》，载《农村经济》2013年第7期。