市场价值补偿：实施土地征收的可行性探析

前文论证了土地征收补偿按市场价值标准进行补偿的必要性，可问题在于，中国尽管实行了市场经济体制，但土地却是公有制的，仅仅有国家所有与集体所有两种所有权形式，宪法和土地管理法都明确规定，任何单位与个人都不得买卖土地。^[41]没有买卖，就没有市场，没有市场，何以确定价值？在这种情形之下，土地征收的市场价值补偿又何以可能？的确，在不得买卖土地的背景之下，直接确定土地的市场价值是不可能的，但即便如此，我们也可在改革开放不断推进的过程中，逐步找寻确定土地市场价值在理论上、政策上和现实中的可能性。

1.执政党和政府文件的推进

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。必须积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”这些论述表明，执政党将进一步推进经济的市场化，强化市场在资源配置中的决定性作用。在土地征收补偿方面，也将加强对被征地农民权利的保障，而所谓“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，必然朝着市场化的方面推进土地征收补偿，舍此，公正且被普遍接受的土地征收补偿就无从实现。

在执政党的政策之外，国家近年来实施的有关土地征收及其补偿的政策，在一定程度上也体现了市场性的因素。如国土资源部2005年下发的《国土资源部关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（已被修改）明确，“征地区片综合地价是征地综合补偿标准，制订时要考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素进行测算”。在这里，征地区片综合地价作为土地征收中的综合补偿标准，其制定过程中所考虑的区位因素、土地供求关系因素就是典型的市场因素。可见，在国家相关的政策文件中，市场因素已经是一个重要的考虑因素。

既然现行土地征收补偿标准可以从原来的不考虑市场因素发展到考虑相关的市场因素，那么，在将来的土地征收补偿中，更多地考虑市场因素，乃至完全按照市场价值确定土地征收补偿标准，在政策上和技术上也不是完全没有可能。至于按市场价值进行补偿在法律上存在的障碍，在执政党的政策明确之后，则完全可以通过立法的途径予以解决。

2.农村集体经营性建设用地入市的尝试

继《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”之后，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议于2015年2月27日通过决定，授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定。该决定明确，“暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价”。“暂时调整实施征收集体土地补偿的规定。综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，合理确定土地征收补偿标准，安排被征地农民住房、社会保障；加大就业培训力度，符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系；有条件的地方可采取留地、留物业等多种方式，由农村集体经济组织经营”。这一调整目前还在试点之中，但毫无疑问的是，这种试点让农民更多地看到了提高土地补偿标准的希望，而其中农村集体经营性建设用地入市的尝试，更使得集体土地（使用权）也有了“价格”，从而使被征收的土地有了价值的比较，使得按市场价值标准进行土地征收补偿更有了可能性。

3.国有土地上房屋征收补偿的示范(www.xing528.com)

2011年，国务院通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条第1款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”按此标准，国有土地上房屋征收补偿是以市场价值为标准的，且“不得低于”市场价值。《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定为土地征收补偿的标准确立了很好的示范：财产征收是可以按照市场价值进行补偿的。

可能有人会认为，集体土地的征收与国有土地上房屋的征收是不一样的，因为城市房屋是可以进行市场买卖的，因此是可以确定其市场价值的，而集体土地却是禁止买卖的，因此不能确定市场价值，故而不可按市场价值进行补偿。这种观点只能说明集体土地市场价值难以确定，并不能说明不应该按照市场价值进行补偿。事实上，在明确按照市场价值标准进行补偿的前提之下，如何确定特定土地的市场价值那只是一个技术的问题。在本质上，农村集体土地征收与国有土地上房屋征收并无区别，它们都是为了公共利益需要才进行的征收，征收的对象都是被征收人的重要财产，且房屋与土地本身在财产性质上就是密不可分的。既然国有土地上的房屋在被征收时可以按照市场价值进行补偿，那么，农民集体所有的土地也完全可以按照市场价值进行补偿。

4.有丰富的国际经验可借鉴

在土地征收时按照市场价值进行补偿，是国际上普遍的做法，各国积累了丰富的经验，我国在实施土地征收补偿时可充分借鉴各国的经验。例如在美国，确定不动产的市场价格的方式就有售价比较法、成本计算法、收入计算三种方式。^[42]事实上，不只是在美国，在其他绝大多数市场经济国家，采取公平市场价格进行补偿也是土地征收过程中最常见的补偿标准，如德国、英国、日本、韩国、马来西亚、波兰等国皆是如此。^[43]

我国已经确立了市场经济的模式，执政党和政府也一再强调，要发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。既然如此，那么在土地征收中，我们也应该遵循市场经济的一般规则，吸取市场经济国家多年积累起来的经验，以土地的市场价值作为征收补偿的基本标准。而这些国家在土地征收补偿标准方面行之有效的经验，也可以成为我国土地征收补偿过程中的有效借鉴，促进我国公正的征收补偿制度的建立。

总而言之，土地征收按市场价值标准进行补偿，不管是从执政党和政府的政策取向来看，还是从现有的试点经验来看，或者从国际经验来看，都是可行的。不仅如此，在当前正在进行的土地管理法修订中，有关草案也一度开始倾向于实行比现在标准更高的、更接近于市场化标准的补偿。修正案草案规定，征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿，保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障。删除了按照被征收土地的原用途给予补偿，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍的内容。^[44]尽管由于种种原因，土地管理法的修订还在进行当中，但根据已经披露的内容看，按照市场价值标准不仅在理论上是可行的，在现实也是可期待的。