公正补偿：以土地市场价值为基础的必要性

1.维护平等的需要

物权法第3条第3款规定：“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”第4条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”据此，所有权主体所享有的权利是平等的。我国土地分别归于国家所有或农村集体所有，这种所有是物权法意义上的所有权，而不是政治意义上的所有制，按照物权法所确立的物权平等原则，国家所有权与集体所有权之间也应该是平等的。然而，在现实生活中，集体土地在被征收时按照其原用途进行补偿，政府通过征收以远低于市场价的标准获得土地后，又通过招投标等方式，把使用权出让给竞价高者。并且，国有土地有期限的使用权出让价，远远高出集体土地所有权的补偿价。在这一过程中，同一块土地，仅仅因所有权人的身份不同，就出现了不同的价格标准。这样的制度设计导致了政府与集体土地所有权人之间的不平等，实为政府“单方面获取”。^[34]可见，在土地征收补偿方面，集体对土地的所有权和国家对土地的所有权没有体现出他们之间应有的平等性。

不仅如此，土地征收补偿标准还涉及作为农村居民的农民与城市居民之间的平等问题。与集体土地通常是农民最重要的财产一样，城市房屋通常也是城市居民最重要的财产，但这两种财产在征收中却面临不同的命运。在城市，房屋被征收之后是按照市场价值标准进行补偿的，但在农村，农民的土地被征收之后却是按照其原用途而不是市场价值进行补偿的。由于按土地原用途进行补偿远低于按土地市场价值进行补偿，两者相差悬殊，因此，两者实际上处于极为不平等的状态之下。这种不平等不仅仅是同样作为财产的农村土地与城市房屋之间的不平等，更是农民与城市居民之间的不平等。

在社会经济发展过程中，我国政府开始推进制定土地的统一年产值与区片综合地价。这两项土地定价方式的确定，一定程度上都可实现“同地同价”的目标，促进所有权人之间的平等。理论上，据此而进行的补偿也完全可能等同于市场价值，甚至高于市场价值。但在目前土地财政的背景下，按统一年产值和按征地区片综合地价来确定补偿标准，尽管体现了一定的市场因素，它们都是不可能达到市场价值标准的。为贯彻我国宪法所确立的“法律面前人人平等”的原则和物权法所确立的物权平等原则，有必要在土地征收补偿中确立按市场价值进行补偿的标准。

2.公正分配土地增值收益，维护农民合法权益的需要

对于多数农民而言，土地是最重要的财产，其具有的效用包括：提供基本的生活保障、提供就业机会、资产增值功效、直接收益功效等。^[35]土地的这些效用是农民安身立命之所在。一旦失去土地而又不能得到公正的补偿，对农民而言，不仅仅是如何保护其财产的问题，还会使其生活面临巨大的挑战。现行土地征收补偿遵循所谓原产值补偿标准，其理论基础是所谓的“涨价归公”理论，即认为土地增值不是基于农民的努力，而是国家投资等社会因素。但事实上，按照所谓的“涨价归公”理论而推论土地增值部分都应归国家所有，其中还有一个误区：引发土地增值的基础设施等方面的投资，到底是不是完全为“国家”的投资？从现实来看，这也并不是一个事实，投资可能有国家的因素在其中，尤其是在当前的中国，国家公共财政还有相当一部分被用于直接投资，在这个意义上，国家投资的确对涨价起到了推进作用，但即使如此，国家的投资也不是推动土地增值的全部投资，甚至也不是主要投资。即便土地增值全由投资推动，那么这种投资也主要来自市场的投资。(www.xing528.com)

然而，这种以站不住脚的理由推论的霸道做法，正在现实生活中发生着，严重侵害了农民权利，对农民利益形成了严重的剥夺。根据国务院发展研究中心农村经济研究部课题组2005年的调查显示：土地增值部分的收益分配，有20%—30%留在乡以下，其中，农民的补偿款占5%—10%；城市政府拿走土地增值20%—30%；各类城市房地产公司、开发区、外商投资公司等，拿走土地增值收益的大头，占40%—50%。^[36]在更极端的个案中，土地的出让价格竟高达土地征收补偿价的126倍。^[37]这种农民受到严重剥夺的状况必须得到改变，否则社会的稳定将无以保证。为此，必须改变当前实施的按照原产值倍数方法确定补偿标准的做法，而改以市场价值为补偿标准。至于土地增值部分的社会共享问题，则可通过土地增值税的方式予以解决。^[38]也就是说，可以“采用市场机制，将征地价格与市场价格挂钩，按市场价格对失去土地的农民进行合理补偿，同时可以通过设置农地非农化土地增值税的方式，将社会公共投资增值收归国家”。^[39]

3.减少土地征收权力滥用的需要

低标准的土地征收补偿是土地财政的基础，在土地财政的推动之下，政府倾向于大规模征收土地。这种大规模的土地征收，超越了公共利益所必需的范围，形成了土地征收权力的滥用。客观上，中央也看到了这一问题，并且采取了一定的措施加以遏制。然而，在中央与地方关系不明确，地方财政严重依赖土地财政的现实之下，靠中央加强土地管理这种层级监督的方式是不足以遏制土地征收权力的滥用的。唯有的办法就是改革土地征收补偿标准，按照市场价值对农民予以公正的补偿，使得政府不能从土地征收中直接获利，这样才能斩断政府财政收入与土地征收之间的直接联系，消解政府土地财政的推动力，从而减少土地征收权力的滥用，也保护农民的权利。

4.提高土地资源配置效率的需要

按市场价值进行公正补偿还是提高土地资源配置效率的需要。由市场来决定资源的配置是市场经济的一般规律，也是社会主义市场经济体制运行过程中必须遵循的规律，土地资源的利用也同样应该遵循市场规律。但在现实生活中，一些地方政府一方面在土地财政的推动下大肆征收土地，另一方面在GDP考核的压力下，又为了招商引资而以低价出让土地。^[40]在这种无视市场规律，无视土地市场价值的出让下，一些企业借机大肆囤积土地，对大量土地圈而不用，严重浪费土地资源，降低了土地资源的配置效率。若在土地征收的过程中按照土地市场价值进行补偿，则地方政府就不可能像目前这样大肆征收土地，也不可能像目前这样在招商引资中任意出让土地，造成土地资源的浪费。鉴于土地资源的稀缺性，为提高土地资源的配置效率，充分利用土地，按市场价值对土地征收进行补偿的必要性就充分地显现出来。