现行补偿标准的基本定位及优化方案

土地征收补偿原则被回避的情形之下，现实中我国土地征收补偿是“按照被征收土地的原用途给予补偿”，具体而言是依赖技术性标准来确定的，这一技术性标准就是所谓“产值倍数法”。^[29]

在具体的补偿标准上，自1953年《国家建设征用土地办法》以来，我国一直以“产值倍数”作为确定具体补偿的标准，即补偿的数额为被征收土地一定期间内平均产值乘以一定的年限。1953年《国家建设征用土地办法》第8条第1款中规定：“一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准”，这是“产值倍数法”首次在立法中得以确立。该办法于1958年修订之后，补偿标准变为“对于一般土地，以它最近二年至四年的定产量的总值为标准”，仍然以产值倍数为确定补偿数额的基本方法。1982年制定的《国家建设征用土地条例》第9条第2款中规定：“征用耕地（包括菜地）补偿标准，为该耕地年产值的三至六倍，年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算”。1986年，全国人大常委会通过的土地管理法第27条第1款中规定：“征用耕地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍。征用其他土地的补偿费的标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定”。1998年修订后的土地管理法将征收耕地的土地补偿费变更为“该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”。

从我国土地征收补偿的发展历程来看，自1953《国家建设征用土地办法》以来，产值倍数法就一直是我国法律所确定的土地征收补偿基本标准，尽管具体的倍数有所变化，各地在征收补偿实践中也可对具体的单位产值进行确定，但都是围绕产值倍数这一核心进行的。国家为什么要确定这一补偿标准？法律中所规定的具体倍数从何而来？对此，我们可从1998年土地管理法的修订说明中窥之一二。在草案说明中，起草方强调，“在制定现行土地管理法的征用土地补偿标准时，曾经做过大量调查研究和测算工作，遵循了这样两条原则：一是根据宪法关于‘国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用’的规定，征地是一种国家行为，也是农民对国家应尽的一种义务，不是农民向国家‘卖地’。国家征用的土地再出让时，决定不同地价的级差地租是国家投资形成的，原则上这项收益应当属于国家。二是征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。根据这两条原则，现行土地管理法规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍。也就是说，如果被征地单位将土地补偿费、安置补助费全部存入银行，按当时（1986年）的银行长期存款利率（5%）计算，所得利息即可相当于土地被征用前三年的平均收益。经过认真分析，我们认为，从总体上来看，现行土地管理法规定的补偿原则是正确的。”^[30](www.xing528.com)

根据这一解释，作为技术性标准的“产值倍数法”并不是简单“拍脑袋”想出来的，而是有其依据的，即按照当时的测算，采用此方法及法律确定的具体倍数，农民在土地被征收之后，仍然可以像没有被征收之前一样，得到差不多的收益。也就是说，假设土地被征收之后，将相应补偿费用长期存于银行，那么其年利息收益与之前从被征收土地上得到的收益是相近的。

2004年之后，国务院提出，“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价”。^[31]次年，国土资源部专门下发了《国土资源部关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发〔2005〕144号）（已被修改）。统一年产值的确定仍以年产值为基本标准自不待言，有关综合区片地价的制定，国土资源部要求“征地区片综合地价是征地综合补偿标准，制订时要考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素进行测算”，其中产值仍是考虑因素，但也仅仅是考虑因素之一而已，在此之外还要考虑土地区位、土地供求关系等因素，一定意义上，可以认为这是超越“产值倍数法”的一种尝试。