我国土地征收补偿原则优化

2004年，《中华人民共和国宪法》进行了修正，修正后的宪法第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是《中华人民共和国宪法》第一次明确规定征收土地需给补偿。在此之前，宪法仅仅规定国家可以为了公共利益的需要征收土地，而未提及补偿事宜。同年，土地管理法也根据宪法进行了修订，明确国家为了公共利益的需要征收土地时“给予补偿”。即使修正之后，宪法和土地管理法都没有提及土地征收的补偿原则问题。从1949年之后的历史看，我国也仅在1953年《国家建设征用土地条例》第8条第2款中规定：“对被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及土地原所有人和原使用人（或原所有人和原使用人推出之代表）会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿。”第17条第1款中规定：“凡因国家建设的需要，在城市市区内征用土地时，地上的房屋及其他附着物等，应根据当地人民政府、用地单位及原所有人和原使用人（或原所有人和原使用人推出之代表）会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿。”但上述两条的规定，针对的都是房屋等地上附着物的补偿，而非针对被征收的土地本身的赔偿。并且，在1982年《国家建设征用土地条例》之后，即使针对地上附着物，宪法和土地管理法也再未出现诸如“公平合理”之类的表明征收补偿原则的字眼。

2007年，物权法通过，该法第42条第2款对土地征收补偿进行了规定，“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用”。此处所谓足额支付是否表明法律对补偿原则的一个态度，意味着法律要求对土地征收予以足额的补偿呢？若果真如此，则此“足额补偿”原则足以和“公正（平）补偿”抑或“完全补偿”原则相媲美。但正如前文所分析的，此处所谓“足额”并非要求征收补偿应该是“足额”的，而仅仅是要求在征收补偿确定之后，要足额予以支付，而不能中途予以截留瓜分。由此看来，物权法所谓的足额支付与土地征收补偿原则并无实质关联。

纵观改革开放三十余年来有关土地征收与补偿的法律法规及其实践，明确的土地征收原则并不存在，但其中有关对土地征收补偿及被征地农民生活水平之保持之间关系的表述却颇值玩味。早在1982年，《国家建设征用土地条例》第10条中规定，“个别特殊情况，按照上述补偿和安置补助标准，尚不能保证维持群众原有生产和生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，可以适当增加安置补助费”，1986年土地管理法延续了这一规定。1998年土地管理法修订之后，这一规定仍然在第47条中得以体现：“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。”表述虽有变化，但其中精神是一致的，即要保持被征地农民的生活水平不下降。如若法律的规定意在坚决维持被征地农民的基本生活，或许我们可以将之称为我国土地征收补偿的“基本生活维持原则”，不过，即使在这几部法律和法规中，对此条规定仍然是带有限制的，即土地补偿费与安置补助费的总和不得超过被征收土地年产值的一定倍数（其中1998年土地管理法的修订将此限制倍数从20倍提高到了30倍）。(www.xing528.com)

在法律与行政法规之外，国家和有关部委发布的相关文件中，也多次提到保持农民生活水平不因土地征收而下降的问题。如2004年10月，国务院发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中强调，“使被征地农民生活水平不因征地而降低”；“依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费”。该文件比之土地管理法还进了一步，规定“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴”。此处所规定之“补贴”并无上限的规定，若此规定得以严格实施，则一定意义上，我们也可认为，“基本生活维持原则”是实践中我国土地征收补偿的原则。但是，国务院的此处规定仅仅是作为一般规范性文件而存在的，是当时政策的体现，尽管此后国土资源部等行政机关的文件又多次强调了这一要求，^[28]但仍不足以成为土地征收补偿的一个原则，哪怕是实践中的原则。甚至，我们可从另一个角度，政策之所以多次强调基本生活维持这一要求，可能恰恰反映了其在土地征收实践中是没有得到严格遵守的。

梳理中华人民共和国成立以来有关土地征收的法律和政策文本，我们会发现，土地征收补偿原则从未被正式确立。实践中政府所做的更倾向于一种“适当补偿”，但即便这一原则也同样未被正式提出过。在“国家建设”的需要之下，我国的土地征收补偿原则是一直被回避的。