现行土地征收补偿标准的演变历程

中国大陆的土地征收补偿标准，是自1949年后逐步发展演变而来的。1953年制定的《国家建设征用土地办法》（以下简称《办法》）第8条第1款规定：“被征用土地的补偿费，在农村中应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人（或原使用人）或由原所有人（或原使用人）推出之代表评议商定之。一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。如另有公地可以调剂，亦须发给被调剂土地的农民以迁移补助费。”第2款规定：“对被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及土地原所有人和原使用人（或原所有人和原使用人推出之代表）会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿。”可见，此处有关土地征收补偿的标准，是以产值为基础的，这也是首次明确以产值倍数为土地补偿的标准，而对附着物，则以“公平合理的代价”为补偿标准。但是，上述标准主要是针对农村土地的，城市土地被征收时并不以此为标准。《办法》第17条第1款、第2款、第3款中规定：“凡因国家建设的需要，在城市市区内征用土地时，地上的房屋及其他附着物等，应根据当地人民政府、用地单位及原所有人和原使用人（或原所有人和原使用人推出之代表）会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿。地基与房屋的产权同属一人者，地基部分不另补偿；分属两人者，视地基所有人的生活情况酌情补偿之。市区内的空地得无偿征用。地主在市区内出租的农地得无偿征用。”换言之，征收城市土地时，主要是针对地上房屋进行补偿，土地本身通常是没有补偿的，而市区内的空地以及地主在市区用于出租的农地是没有补偿的。

随着农业合作化运动的推进，1956年之后，农业的社会主义改造基本完成，实现了由农民个人所有制到社会主义集体所有制的转变。根据这一形势的发展，1957年10月，国务院对1953年的《办法》进行了修订，并于1958年1月公布实施。其中有关补偿的规定变为，“征用土地，……应该发给补偿费或者补助费”（第7条）。“征用农业生产合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响，不需要补偿，并经当地县级人民委员会同意，可以不发给补偿费”（第9条）。“市区内没有收益的空地，可以无偿征用”（第10条）。但在补偿的具体标准上，对于一般土地，从原来的“最近三年至五年产量的总值”，变成“最近二年至四年的定产量的总值”，降低了补偿标准。

改革开放之后，国务院根据新形势的需要，于1982年制定了《国家建设用地征收条例》。有关征收补偿标准，条例规定：（1）征用耕地的土地补偿费标准为该耕地年产值的三至六倍，^[27]比1958年《国家建设征用土地办法》规定的“二至四倍”有所提高，但仍不及1953年《国家建设征用土地办法》（已失效）规定的“最近三年至五年产量的总值”。（2）明确了征收土地的具体补偿标准以及青苗补偿费和地上附着物补偿费由省级人民政府制定。“各类耕地的具体补偿标准，由省、自治区、直辖市人民政府在此范围内制定。征用园地、鱼塘、藕塘、苇塘、宅基地、林地、牧场、草原等的补偿标准，由省、自治区、直辖市人民政府制定”。“青苗补偿费和被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物补偿费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府制定”。（3）规定了安置补助费的标准，“征用耕地（包括菜地）的，每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地每亩年产值的二至三倍，需要安置的农业人口数按被征用单位征地前农业人口（按农业户口计算，不包括开始协商征地方案后迁入的户口）和耕地面积的比例及征地数量计算。年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。但是，每亩耕地安置补助费，最高不得超过其年产值的十倍”。

从上述规定的具体内容看，《国家建设用地征收条例》所确定的土地征收补偿标准主要为了保证土地征收可顺利进行，而并未考虑对被征地农民进行公正补偿。尽管也规定，“按照上述补偿和安置补助标准，尚不能保证维持群众原有生产和生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，可以适当增加安置补助费”。但同时又规定，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍”。换言之，尽管提出要“保证维持群众原有生产和生活水平”，但当超过一定标准时，这个目标也不再被考虑。条例甚至还规定，“征用无收益的土地，不予补偿”。为明确这一目标，实现保证“国家建设”顺利进行的目的，国家建设征用土地条例第17条还特别强调“被征地单位不得在本条例规定的补偿、补助范围以外，提出额外要求或附加条件”。(www.xing528.com)

1986年，国家制定了土地管理法，有关补偿标准方面，土地管理法继受了《国家建设征用土地条例》的基本思路。变动之处在于：一是取消了《国家建设征用土地条例》中明确的“征用无收益的土地，不予补偿”的规定，无偿征收终于成为过去式；二是改进了剩余劳动力的安置途径，“因国家建设征用土地造成的多余劳动力，要通过发展农副业生产和举办乡（镇）村企业等途径，加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。被征地单位的土地被全部征用的，经审查批准，可以转为非农业户口”。

1998年，土地管理法进行了大幅度的修改。修改之后，土地征收补偿标准也有所变化，在土地补偿费方面，该法第47条第2款中规定，“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”，相较于修订之前有所提高；在安置补偿费方面，“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍”。有关土地补偿费和安置补助费的最高限额，变为“总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。另外，土地管理法还规定，“大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定”。而这一“另行规定”，实际上意味着更低的补偿标准。2006年制定的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第22条规定，“大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的十六倍”。相较于土地管理法第47条“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”的规定，在大中型水利水电工程建设中被征收土地的农民得到的是更少的补偿。

2004年之后，鉴于土地征收补偿过程中出现的问题，国务院根据土地管理法第47条第7款的授权，对征收补偿标准作了一定的调整。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确：“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。”也就是说，在土地管理法所规定的土地补偿费与安置补助费“总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”的限制之外，可以给被征地农民以更多的补偿。虽然此处所称为“补贴”而非补偿，但对被征地农民而言，一方面这种补贴由土地征收而起，另一方面也确可在一定程度上弥补他们的损失，故实质上与土地征收补偿无异。