土地市场价值标准的内涵解析

在美国，征收补偿实行“公平市场价值”（fair market value）标准。根据美国法院的定义，“公平市场价值”即为买主在公平和公开的市场交易中愿意付给卖主的价格，一般需要考虑影响一个合理的购买者愿意出价的任何因素。因此，市场价值应不仅反映财产的当前使用情况，而且还应反映财产所适合的其他使用情况，包括特定财产所适合并在近期内可以付诸使用的各种情况下的最高价值。最高法院允许当事人采用三种估价方法来决定买主愿意付出的价格：（1）可比销售法，即参考可比的（comparable）同类财产销售价格；（2）总体收入法，即根据财产的现有价值而计算的净收入来决定财产价值；（3）复制成本法，即计算在当前市场上更换或重新购置被征收财产但减去折旧的成本。通常情况下，法院更倾向于可比销售方法，在被征收的财产属于通常在市场上交易类型的情况下，那么法院就将其市场价格作为公正补偿的唯一衡量标准。当被征收财产在交易市场上确实不存在或找不到同等的交易对象时，当事人可以利用其他两种计算方法，但必须提供充分的证据。^[12]

在具体的价格确定方法方面，目前最有效的方法是：双方分别聘请独立的资产评估师提出评估报告。如果各自的评估报告结论相差悬殊，则由法庭组成的陪审团裁定。在司法实践中，美国法院通常都认定高出政府补偿价格的评估报告。^[13]在评估的过程中，需要考虑的交易条件包括：^[14]（1）在特定日期完成出售；（2）有公开和竞争市场存在；（3）交易双方有充分信息且谨慎行动；（4）价格不受非正常压力的影响；（5）交易具有正常动机；（6）双方皆为自我最佳利益考虑；（7）有充分销售的努力，并有合理时间在公开市场上求售；（8）以现金或相当的财务安排支付价款；（9）交易不受与出售有关的任何人所提供的特殊条件如贷款或折让的不当影响。

按照上述方法所得出的市场价值具有以下特征：是能够用现金反映的价格，那些不能或难以用货币衡量的价值不包括在市场价值中；是土地权利的价格而非土地实体的价格，土地权利上可能附加有抵押权、租赁权等权利；是购买者和出售者愿意交易的价格：是从竞争中最可能形成的价格；是市场上可实现的价格，是集体价值判断形成的价格。这就是说，如果不考虑规划管制的影响，从市场动态均衡的角度分析，在完全竞争的土地市场中，对于农用地而言，作为市场均衡价格的公平市场价值，不仅仅是指与农用地质量、肥力和农产品价格相关的农业租金价值，还包括与土地区位以及影响城市成长的人口等因素相关的税期成长性增值和农用地的选择性价值等。^[15]

在德国，《联邦建筑法》第95条规定，土地征收补偿“依被征收土地之交易价格算定之”，“交易价格以征收机关就申请征收为决定时之交易价格为基准”。而根据《合同法》第142条的规定，所谓的市场交易价格指的是依通常之交易，该（被征收之）土地及其他标的所具备之法律状态、事实特征、其他状况及其所在之地点，所作之价值决定。特殊及个人关系，不列入该价值决定之范围内。这一补偿标准的目的，如同联邦最高法院所说的，在于“补偿金额可以购买到同样种类和质量的财产，从而平衡被征收人的损失”。^[16]换句话说，德国征收补偿的市场价值标准是指征收当时，被征收物在当地自由市场上可购得的价钱，其目的在于补偿财产权人因为征收而遭受之损失，而不是政府的“得利价值”。^[17]

在日本，《土地收用法》第71条规定，征收补偿的金额为，“考虑到近旁类似土地的交易价格等而计算的事业认定告示时的相当价格，乘以对应至权利取得裁决时为止的物价变动的修正率，所得的数额”。这是一种以交易价格为原则，采取告示认定时这一价格固定制。昭和37年（1962年）制定的《伴随公共用地的取得的损失补偿基准纲要》第3条与第7条更明确规定补偿土地以正常的交易额为补偿额，计算的时期为契约缔结时。^[18](www.xing528.com)

在英国，自1845年以来，土地征收补偿标准虽屡有变化，但公开市场价值一直是最重要的标准，是确定补偿的基础。有变化的且一直饱受争议的只是土地开发新增加的价值是否列入补偿内容。^[19]

可见，在各个主要国家，市场价值都是土地征收补偿的最主要标准，或是确定土地征收补偿的基础。但其他的征收补偿标准也有存在，如美国联邦最高法院强调，当市场价值难以确定，或这项标准的适用将给被征收者或公众带来“明显不公”（manifest injustice）时，那就不应该适用市场价值标准而采用其他标准，如将征收者从中得到的利益作为补偿，也就是恢复原状（restitution）或返还不当得利的方法。^[20]另外，在历史上，许多国家和地区都采用过“法定地价”补偿标准，如德国在战后初期，为抚平战争创伤，进行国家重建，各邦制定的有关土地征收法律大多规定了补偿的“统一价值”（Einheitswert）制度，凡是同等级的土地，皆有一定的、统一的价格，以此作为补偿的标准，此种价格并不考虑被征收土地个案的市场交易价格。^[21]中国在民国时期（1936年）颁布的《土地法》，也规定土地征收以土地之“法定地价”与“最后移转价格”为补偿标准，此两种价格都不是征收时土地的市场价值。但上述补偿标准，或者是作为弥补市场价值标准的不足而存在，或者随着时间的推移而被抛弃，目前各国所采取的土地征收补偿标准，仍是以市场价值标准为主。

土地征收补偿数额从根本上讲是一个土地收益如何分配问题。土地征收通常是为了进行进一步的开发，而开发又通常会引起土地价格的提高，这样就存在一个涨价归谁的问题，或者说对被征收者的补偿是否要考虑土地征收后进行开发所增加的价值。在实行市场价值标准的情况下，这实际上是一个以什么时间的市场价值为标准问题。就此而言，一些国家和地区在一定程度上认可“涨价归公”，即征收补偿所补偿的是被征收者土地的现有价值而不含开发后的增值。德国曾在《魏玛宪法》第155条第3项规定：“开拓土地而利用之，为土地所有人对公众所负之义务。其不费功力或资本而增加之土地价值，须为公共目的而利用。”当前，为了防止利用预期的公共开发事业进行投机活动，德国政府规定，在城市再开发区，凡因预测土地将变为公共用地而引起的价格上涨，都不能计入补偿价格。^[22]至今尚在我国台湾地区施行的“中华民国宪法”第143条第3款也规定：“土地价值非因施以劳力资本而增加者，应由国家征收土地增值税，归人民共享之”，也体现了“涨价归公”的思想。实际上，各国在确定补偿标准时，多对所谓市场价值是指什么时间点的价值进行了规定。这意味着，在这一时间点之后的价值上涨，都不被纳入补偿所指的“市场价值”。^[23]

仍须注意的是，所谓的“涨价归公”尽管在一些国家和地区得到了认可，但即使如此，也并非直接以涨价之前的价格进行补偿，而采取诸如增值税之类的手段分享涨价。另外，涨价问题有时可能是纯粹的涨价问题，但更多时候涨价往往是与土地利用方式联系在一起的，如原来的农地变成了开发用地，此时价格往往有巨大的增长空间。就此而言，一些国家强调，市场价值应该是考虑最佳用途基础上的价值。如在美国，有所谓“最高最优利用”规则（highest and best use），征收补偿应考虑未来更高价值的用途或者其他法庭允许的用途。美国《统一征收法》第1007节则暗含最高最优利用规则，在使用最高最优规则时，土地所有人要证明财产还可用于其他用途，也就是说有可能在一定合理时间内合理地投入使用，如果可适用于其他用途，土地的价值得到提高。^[24]