完善土地征收补偿范围

对土地征收补偿范围的完善应从两个角度考虑：一是从受补偿人角度，不仅对被征地集体（及其成员）进行补偿，也要对其他因土地征收而遭受损失的人员进行赔偿，如对土地承包人的损失予以补偿；二是从补偿的事项角度，扩大受补偿的事项范围，尤其应将残余地和邻接地损失、营业损失及迁移费损失明确纳入补偿范围。

1.完善对被征收土地本身的补偿

现行法律对被征收土地本身的补偿有着明确的规定，土地管理法第47条所称的“土地补偿费”即是对被征收土地本身的补偿。结合该法有关土地补偿的其他规定可知，此处所谓土地补偿费是针对整个土地所有权的损失的。

在土地征收中对地价进行补偿是各国普遍的做法。需要注意的是，当前我国农村土地实行集体所有制，所有权归集体所有，但与此同时，所有权的权能又是分置的，除集体拥有所有权外，作为集体成员的农民还拥有土地的承包经营权、宅基地使用权等不同类别的权能，农村集体成员之外的个人也可能拥有承包经营权等权能。这样一来，土地征收补偿问题就不像其他国家那么清晰明了，而需要视不同情况进行分析。而影响到不同使用情形的土地之征收补偿问题的，还有土地征收补偿标准，若土地征收补偿都按市场价值进行补偿，则对征收机关来说，补偿数额与土地使用类别无关，也与所有权权能状况无关，所有权主体与经营权主体、使用权主体间的补偿分配问题，那是另一重法律关系。但问题恰恰在于，我国目前的补偿并不是以市场价值为标准的，而是按土地原用途进行补偿的。在这样的背景下，单纯的“土地补偿费”还不足以解决土地征收补偿中的地价补偿问题，还需要将农民的土地承包经营权、宅基地使用权等列入单独的土地征收补偿范围予以考虑。

2.宅基地补偿作为单独的补偿

宅基地是农村集体成员用作住宅基地而占有、使用的本集体所有的土地。宅基地的使用权是农民的重要土地权利，物权法第13章以专章对此进行了规定，土地管理法第62条对此也进行了规定。与一般的土地使用权不同，农民的宅基地是没有期限限制而可长期使用的，并且这种使用权的取得通常是无偿的。^[22]

在现行“按原用途补偿”的做法之下，土地的原用途对补偿的高低具有很大的影响，但法律所谓原用途仅仅指原农业用途，由此才产生了所谓的“产值倍数法”补偿标准。那么对于宅基地而言，它的价值不是农用地可比的，按原产值进行补偿对农民而言是极不公平的。为此，应将宅基地作为单独的一项补偿范围纳入。事实上，一些地方对宅基地补偿已经进行了专门的规定和单独的补偿。^[23]但正如前文所言，将宅基地使用权作为单独范围进行补偿是有前提的，即现有的地上附着物的补偿并未考虑其土地使用权价值，若集体土地上的房屋本身的补偿可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》中所规定的房屋，将其土地使用权价值一并计算在内，则不必对宅基地使用权作单独补偿。同理，若土地征收补偿中对所有被征收土地都是按市场价值进行补偿，则宅基地使用也都按此补偿，而不必进行单独的补偿。

3.将土地承包经营权损失纳入土地征收补偿范围

土地承包经营权是中国农民一项极为重要的权利，农村土地承包法对此进行了专门规定。当前土地征收的相关法律规定中，农民的土地承包经营权并没有被作为独立的补偿范围。但在国家的有关规范性文件中，对农民的土地承包权却有专门提及。^[24]

在当前土地征收补偿并非以土地市场价值为标准，而土地所有权与承包经营权又分置的情形下，有必要将土地承包人界定为独立的受偿主体，将土地承包经营权的损失作为单独的损失纳入补偿范围。其理由，按梁慧星先生的概括，包括以下几条：（1）土地承包经营权是独立于土地所有权的财产权利，使用权人是独立于所有权人的主体；（2）土地征收对使用权人生活与生产的影响超过对土地所有权人的影响；（3）若只有农民集体作为受偿主体，其受偿后再向集体土地成员分配补偿，势必造成补偿不均；（4）只有集体作为受偿主体，实际上是把使用权人排除在征地补偿之外，导致集体在征地补偿的协商谈判中，不顾农地使用权人的利益。^[25]

事实上，将土地承包经营权作为独立的损失纳入征收补偿范围，不仅是对土地承包经营作为一项独立的权利的正视，更是基于农民相对于集体在财产上所具有的独立性的重视。同时，直接针对承包经营权进行补偿，还具有一个重要的作用，即在免除现行补偿范围和方法之下，国家对集体进行补偿之后，补偿在集体内部还需要进行分配，甚至可能会引发一些剧烈的矛盾。

对土地承包权进行独立的补偿，意味着土地承包经营权补偿和农村集体（经剥离土地承包经营权后狭义的）土地所有权是相对隔离的。若将来土地征收补偿可按市场价值标准实施，则其中对承包经营权的补偿也可从土地的市场价值中划定一定的比例来确定。^[26]

4.以房屋为主的地上附着物与农作物（青苗）补偿

土地管理法第47条规定了“地上附着物”和“青苗”补偿，青苗补偿从补偿范围而言相对明确，主要涉及补偿标准问题，此处不予赘述。所谓地上附着物，最主要的就是各类建筑物，尤其是农民住房。在土地征收中，“地上附着物”的补偿标准被授权于地方，而各地基本上都采取“作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算”，即只能仅就被征收房屋（或“地上附着物”）的建房成本对农民进行补偿。^[27]按此标准，房屋尽管被视为单独的土地征收补偿种类，但这种补偿是极不公正的。

在实践中，特别是在一些城市近郊或城中村地区，农民在土地被征收后其房屋补偿比照城市房屋的价值进行，因此产生了一些所谓“一夜暴富”的现象。这些现象说明，至少在某些地方，对地上附着物进行补偿时，不仅仅考虑附着物特别是房屋的建设安装成本，还考虑了其所使用的土地使用权的价值（表2-1）。(www.xing528.com)

表2-1　昆明市集体土地征收房屋货币补偿最高标准（房地合一价）

图表来源：《昆明市主城区集体土地房屋拆迁补偿安置管理办法》

从公正补偿的角度出发，若对宅基地未进行单独的、按市场价值标准的补偿，则在对作为地上附着物的房屋进行补偿时，就不应只考虑到其建设安装成本，而应该将宅基地使用权的价值计算在内。而在考虑到宅基地使用权后，由于农村宅基地是无使用期限限制的，因此房屋补偿的标准至少不低于类似地段类似品质的国有土地上的房屋的价格。同时，对房屋所附带的院落等不能完全体现于房屋价格的因素，在确定补偿数额时应一并考虑。

5.残留地与邻接地补偿

土地征收是为公共利益而实施的，特定的公益项目需要征收土地时，其范围应该是相对确定的。然而，对于被征收人而言，土地征收之后，可能还会造成残留地损失和邻接地损失。残留地损失是因土地征收而导致剩下的土地之规整性被分割，形成不经济的土地规模甚至不规则的形状，不能按原来的方式与效率进行使用，降低了土地的价值。与残留地损失相比，邻接地损失是指并不属于被征收人的、但与被征收土地相邻接的土地因为征收而导致价值下降的情形，比如，被征收土地的使用可能带来环境污染等影响，使得邻接地丧失其原有用途，从而导致其价值的降低。在这类情形下，应该将残留地损失和邻接地损失作为单独的损失范围，并予以单独的补偿，甚或要求征收机关一并予以征收。

另有研究者提出，土地征收之后的使用，可能产生使相邻土地的效能大增的情形，认为对此情形可通过立法的形式加收土地增值税，以避免公共利益的流失。^[28]此种观点也有一定的借鉴价值。

6.将就业损失纳入补偿范围

在许多农村地区，土地不仅仅是农民的财产，更承载着农民的生存保障和就业资料等价值。一定意义上，也正是因为这个原因，现行土地管理法特别强调土地征收中的剩余劳动力安置问题，国家的政策中对此也一再强调。但就安置补助而言，若说它是对农民就业与社会保障的补偿，当前该补偿的对象又是集体或其他安置单位而不是农民；同时，按现行法律的规定，并没有明确安置对象就是其承包地被征收的农民，而有赖于村集体的进一步确定，但目前土地的承包经营却有长期化的趋势，实际上被征收人是确定的。可见，目前的安置补助针对集体实施与农村土地承包经营的长期化趋势是相悖的，在一定程度上是一笔糊涂账。

鉴于土地征收通常涉及特定的农民所承包的土地，其对农民的就业所带来的影响是特定的，故此，可考虑变革现有的安置补偿。具体而言，在土地征收过程中，对因其所承包土地被征收而导致就业损失的，则在财产损失补偿之外，专门按一定标准予以就业损失补偿。事实上，实践中已有地方对就业损失补偿进行了规定，如《北京市建设征地补偿安置办法》第27条就专门规定了就业损失补偿的问题。但要特别明确的是，就业损失补偿只针对因土地征收而出现就业问题的农民，若土地征收并不影响其就业，如土地承包人另有职业的，则不予补偿。另外，增加就业损失补偿的同时，还要取消一般意义上的安置补助费，对安置本身，则作为一种单独的补偿方式进行改革（详见下文所述）。

7.迁移费补偿

土地征收往往给被征地农民带来巨大的影响，在许多情形之下，被征地农民都需要搬离原居住场所，或迁移、迁建地上附着物或农作物，甚至整村迁建的情形也多有所见。在此种情形下，对农民造成的损失不仅仅是财产本身的价值，还包括因土地征收而导致的迁移迁建费用，对此种损失，征收机关也应该给特定补偿。具体的范围则可以不低于农民实际支出的标准确定，有多少附着物或农作物需要迁移的，就按多少核定迁移范围，产生多少迁移费用，就补偿多少。具体项目上，则包括建筑迁移迁建费、搬家费、搬家过渡费、农作物移植费，等等。

8.其他损失补偿范围

上述为土地征收补偿过程中需要进行补偿的主要范围，但土地征收补偿所造成的损失完全可能超越上述范围。从社会负担公平和土地征收补偿公正的角度，只要是由土地征收引起的损失，都应该纳入补偿的范围，而不应局限于所列举的特定范围。例如，对原在被征收土地上从事经营性活动，因土地征收而导致停产停业的，征收机关就应该对所导致的营业损失进行补偿。另外，尽管各国一般而言对精神损失不予补偿，但在某些特殊情形下，因土地征收而导致被征收人有明显且巨大精神损失的，仍应将精神损失补偿纳入补偿范围。比如，在一些大型工程（如三峡工程）的征收补偿中，许多农民不得不背井离土，远迁他乡，对这些移民而言，这种永远不能回到故土所造成的精神痛苦是不言而喻的，他们为了公共利益承受了巨大的精神损失，不对这种损失进行补偿于理难通，故应在法律规定中对此情形予以精神补偿。