我国土地征收补偿存在的问题与挑战

1.土地征收补偿范围方面存在的不足

（1）补偿的范围较为狭窄。现行法律仅仅规定了土地补偿（费）、安置补助（费）、地上附着物和青苗补偿（费）三类补偿。这些损失都是被征收人所遭受的直接损失，而在土地征收实践中，被征收人的损失通常都远超上述直接损失，还涉及许多间接损失和其他损失。比如，连接地的损失、残余地的损失、^[10]营业的损失、迁移费的损失等，但这些损失在法律上都没有明确的规定。

（2）土地补偿（费）的规定较为笼统。当前我国仍按土地的原用途进行补偿，而所谓原用途补偿又是按土地的原产值进行的补偿。在这种背景之下，我国当前的地价补偿（土地补偿）对集体土地不分类别地进行补偿就显得十分笼统而不精细。事实上，当前农村集体土地有着不同的利用方式，其具体类别可谓种类繁多。在农用地方面，有耕地、园地、林地、菜地、荒地之分，不过现行法律、法规、规章和一些规范性文件对不同类别的农用地之补偿标准是作了区分的。在农用地之外，集体土地的类别还包括建设用地，其中又包括经营性建设用地、村镇公益用地和农民宅基地。对于多数农村居民而言，特别是对于最有可能被征收土地的城市郊区农民而言，建设用地特别是宅基地相对耕地而言是更重要的财产。但遗憾的是，现行法律并没有专门针对宅基地的补偿进行规定，一些地方性法规和规章所规定的宅基地补偿标准甚至低于一般的耕地。如《西宁市集体土地征用补偿标准暂行规定》（已失效）曾规定，“征用土地按下列标准支付土地补偿费：……（三）征用宅基地，按邻近旱地补偿标准前三年平均年产值的4倍进行补偿”。与此同时，当前法律也没有明确对宅基地上房屋的补偿是指包括土地使用费的价格还是仅指重建的价格，这对被征收宅基地的农民而言是非常不公的。

（3）对土地补偿都视为所有权损失进行补偿，不符合我国农村集体土地的实际情况。现行法律规定，在征收土地时对土地本身的损失一律予以土地补偿费。但实际上，我国农村集体土地的使用情况是复杂的，在土地承包经营制之下，所有权的各项权能并不总是归属一个主体，甚至在大多数情形下，所有权与使用权都是分离的。集体享有土地的所有权，作为承包户的农民则享有土地承包经营权，包括土地的占有、使用和收益权，并且，按照土地承包法的规定，农民的土地承包经营权还是长期稳定享有的。笼统地规定土地补偿费没有正视农村集体土地实施承包经营这一现实，使得土地补偿费的分配在实践中成了土地征收之后不可回避的一个重要问题，甚至是严重影响乡村社会和谐稳定的重要负面问题。

2.我国土地征收补偿方式方面存在的不足(www.xing528.com)

（1）补偿方式太过简单。按土地管理法及其实施条例的规定，我国土地征收补偿以金钱补偿为主，无论是土地补偿费还是附着物与青苗补偿费，都体现为金钱的形式。而安置补助费，并不是直接针对被征收人的，而是用来补助安置行为的，谁安置，则安置补助费给谁，不需要安置的，则安置补助费归需安置者个人。法律的规定也称是“安置补助费”而不是“安置补偿费”。总体上，法律所规定的主要以金钱补偿为主的补偿方式并不足以解决实践中人们因土地征收而带来的损失与困扰。

（2）正是因为法律所规定的土地征收补偿方式的不足，实践中行政机关也发展出了一些法律并未直接规定的补偿方式，比如主要运用于地上附着物补偿的实物补偿方式，又如在江苏等地出现并被政府所认可的留地安置补偿等补偿方式。这些新的补偿方式都是土地征收实践中人们对补偿方式作出的新的探索与尝试，对于解决当前的土地征收补偿问题起到了积极的作用。但至今为止，这些补偿方式在法律上都还未得到正式认可。

（3）安置补偿定性不明。土地管理法及其实施条例规定了安置补助费，同时对如何安置因土地征收而产生的剩余劳动力进行了规定。这种规定，是假定农民都以土地为生产资料，土地征收引起的生产资料减少将导致剩余劳动力的产生。且不论此种假设是否在实际土地征收过程中都有存在，即使它成立，安置补偿也存在诸多问题。从补偿范围的角度，安置补偿是对农民因土地征收引起的就业问题而进行的补偿。从补偿方式的角度，它更多的是一种社会保障意义上的补偿，或者说是国家为被征地农民提供的社会保障。按理说，为公民提供社会保障原是国家的职责所在，一个国家之内，所有的公民都应享有平等的社会保障，而不论其为城市居民或农村居民，也不论其是否遭受特别损失。在这个意义上，作为社会保障的安置本不宜作为补偿的方式存在，土地征收补偿的任务也只是公正合理的弥补因征收而遭受的特别损失。在此背景下，安置补偿仍需要进一步明确其性质，到底是对农民的失业进行的一种补偿，还是一种对农民进行的社会保障？不同的定位，将对此种补偿如何实施乃至是否保留产生重大的影响。