不利于维护社会稳定的原因及对策

土地征收是国家为了公共利益的需要强制取得集体土地所有权的行为，是对农民土地权利的一种限制。不完善的土地征收补偿，会损及农民的土地权利，从而在一些地方引起农民的不满。

事实上，21世纪以来，由土地征收引发的各种矛盾，日益受到党和政府的高度重视。为此，国务院和国土资源部等部门不断强调要“使被征地农民生活水平不因征地而降低”，甚至提出“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴”，^[40]其重要原因就在于维护社会稳定。2010年，国务院又专门下发《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，要求“建立健全征地拆迁信息沟通与协作机制，及时掌握和化解苗头性、倾向性问题，防止矛盾积累激化”。这些都表明，不完善的土地征收补偿必须进行完善，以更好地化解社会矛盾。

【注释】

[1]参见［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第669页以下；［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第443页以下。

[2]吴庚：《行政法之理论与实用（增订八版）》，中国人民大学出版社2005年版，第446页。

[3]参见王太高：《行政补偿制度研究》，北京大学出版社2004年版，第68页。另请参见周汉华、何峻：《外国国家赔偿制度比较》，警官教育出版社1992年版，第189页。

[4]参见Michael A.Heller and James E.Krier：Deterrence and Distribution in the Law of Taking，Harvard Law Review，Vol.112，March 1999，p.1000。

[5]［日］南博方：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社1988年版，第107—108页。对于中国而言，由于国家赔偿法第2条第1款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”也即不论主观上有无过错，只要符合本法规定即予赔偿，并不存在“无过失的违法行为引起的损害将无从得到救济”问题，因此该说的前提难以确立。

[6]彭诵：《论建立行政补偿制度的理论基础》，载《中国煤炭经济学院学报》2000年第1期。

[7]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第476页。

[8]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法（第三版）》，北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第727页。

[9]姜明安：《行政补偿制度研究》，载《法学杂志》2001年第5期。

[10]参见沈开举主编：《行政补偿法研究》，法律出版社2004年版，第69—73页。

[11]参见李建良：《损失补偿》，载翁岳生编：《行政法（2000）》（下册），中国法制出版社2002年版。

[12]陈新民：《德国公法学基础理论》（下册），山东人民出版社2001年版，第495页。

[13]据中国社科院农村发展研究所课题组2004年进行的抽样调查，在632份有效问卷中涉及土地问题的有463份，占73.2%。2004年1月以来，课题组共收到172封农民控告信，信中涉及土地问题的有109封，占63.4%。参见于建嵘：《农民维权抗争集中土地纠纷　土地成农村首要问题》，载《瞭望东方周刊》2004年9月6日。另据由北京市信访办和零点集团成立的社会矛盾和社会问题独立观察与对策研究中心的调查，拆迁矛盾已成为现阶段我国社会矛盾中一个突出问题，无论在深度、广度和烈度上都显著高于其他社会矛盾。张艳：《机构调查显示拆迁矛盾已成中国首要社会矛盾》，http：//business.sohu.com/20110623/n311369746.shtml。

[14]［美］迈克尔·D.贝勒斯：《法律的原则——一个规范的分析》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第139页。

[15]Michael A.Heller and James E.Krier，Deterrence and Distribution in the Law of Takings，112 Harvard Law Review 997（1999），at 999.

[16]Bloodgood V.Mohawk&Hudson R.R.Co.，18 wend.9（N.Y.1837）.

[17]陈新民：《德国公法学基础理论》（下册），山东人民出版社2001年版，第495页。

[18]参见李建良：《损失补偿》，载翁岳生编：《行政法（2000）》（下册），中国法制出版社2002年版，第1682页。

[19]参见土地改革法第二章。(https://www.xing528.com)

[20]有关土地征收补偿的发展，还可参见王静：《城镇化中土地制度改革的未来走向——中国近10年研究成果综述》，载《甘肃行政学院学报》2013年第4期；吴香云：《城镇化中土地征收补偿制度改革创新研究》，载《法制与社会》2013年第36期；李牧、耿宝建：《论我国土地征收及补偿制度的完善》，载《法商研究》2005年第2期；朱连奇、韦东、屠高平：《我国土地征收补偿制度的演变及其改革研究》，载《地域研究与开发》2007年第5期。

[21]《国家建设征用土地条例》第12条。

[22]《国家建设征用土地条例》第11条。

[23]1986年土地管理法第31条中规定：“因国家建设征用土地造成的多余劳动力，由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被征地单位、用地单位和有关单位，通过发展农副业生产和举办乡（镇）村企业等途径，加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。被征地单位的土地被全部征用的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，原有的农业户口可以转为非农业户。”

[24]吴香云：《城镇化中土地征收补偿制度改革创新研究》，载《法制与社会》2013年第36期。

[25]参见土地管理法第47条。

[26]参见土地管理法实施条例第26条第2款：“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”

[27]李牧、耿宝建：《论我国土地征收及补偿制度的完善》，载《法商研究》2005年第2期。

[28]参见前述土地征收理论基础的论述。

[29]吴传毅：《科学发展观视域下的农村土地征收补偿制度思考》，载《湖南科技大学学报（社会科学版）》2011年第4期。

[30]如《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》等。

[31]《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第22条中规定：“大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。”

[32]参见1998年4月26日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上《关于〈中华人民共和国土地管理法（修订草案）〉的说明》。

[33]《云南玉溪征地补偿按公社时代工分制计算引警民冲突》，载《21世纪经济报道》2013年6月10日。

[34]参见农村土地承包法第1条、第16条。

[35]美国农村发展研究所课题组：《十七省地权现状》，载《社会科学报》2012年3月29日。

[36]财政部国库司：《2014年财政收支情况》，财政部网站：http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201501/t20150130_1186487.html。

[37]《全国人大常委会关于检查土地管理法实施情况的报告》，人民网2004年6月25日。

[38]参见审计署原审计长刘家义在第十二届全国人大常委会第十五次会议上所作《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。

[39]张曙光：《城市化背景下土地产权的实施和保护》，载《管理世界》2007年第12期。

[40]参见《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）。