改革开放初期的土地征收补偿制度发展

十一届三中全会之后，我国实施了改革开放政策，国家的工作重心转向经济建设。随着经济建设的推进，建设用地不断增长，土地征收及其补偿方面出现了一些新的问题。在此形势下，1982年5月，经全国人大常委会批准，国务院公布了《国家建设征用土地条例》（已失效），对新形势下的土地征收问题进行了规定。与1958年发布实施的《国家建设征用土地办法》相比，新条例在补偿范围、补偿对象方面并没有大的变化，主要的变化在于以下方面。

有关补偿标准，《国家建设征用土地条例》（已失效）规定，土地补偿费标准为该耕地年产值的三至六倍，比1958年《国家建设征用土地办法》规定的“二至四倍”有所提高；明确了征收土地的具体补偿标准以及青苗补偿费和地上附着物补偿费由省级人民政府制定；规定了安置补助费的标准。

有关安置方式，1958年的《国家建设征用土地办法》尽管也提到了被征地农民的安置，但并未进行详尽规定，而《国家建设征用土地条例》中则进行了具体的规定。明确了安置的主要途径包括：发展农业生产；发展社队工副业生产；迁队或并队。按照上述途径安置不了的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可安排到集体所有制单位就业。生产队的土地已被征完，又不具备迁队、并队条件的，本队原有的农业户口，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，可转为非农业户口或城镇户口。^[21]

有关土地征收补偿的分配问题，《国家建设征用土地条例》也有所涉及，但主要是强调补偿归集体所有，不得用于“挪作他用”，“用地单位支付的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上的附着物中产权确属个人的其补偿费应当付给本人，集体种植的土地上的青苗补偿费可以纳入当年集体收益分配外，都应当由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而出现的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得移作他用。”^[22](www.xing528.com)

1986年6月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》（现已修改），自1987年1月起正式实施。这是在我国改革开放的新形势下制定的一部法律，基于当时的现实，明确其是“土地管理法”而不是“土地法”，重在土地的管理。也因此，它成为我国土地征收及其补偿制度发展的一个重要节点。在土地征收补偿方面，土地管理法继受了《国家建设征用土地条例》的大部分内容。有所变化的内容主要在于，一是改变了《国家建设征用土地条例》中明确的“征用无收益的土地，不予补偿”的规定，无偿征收终于成为过去式；二是改进了剩余劳动力的安置途径，规定可以通过举办乡镇企业、安排到全民所有制单位就业等方式来解决剩余劳动力的就业。^[23]

从1982年国务院出台《国家建设征用土地条例》（已失效）到1986年全国人大通过《中华人民共和国土地管理法》，确立了改革开放初期土地征收补偿制度的法律框架。其特点是：注重对国家强制性的支持，在规定中明确提出了土地征收补偿的范围，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，并对各项费用的补偿标准和补偿主体作了详细的规定，适度提高了相应的补偿标准，以期能够更加妥当的安排土地被征收者的生活，对被征地农民的安置途径也作了具体规定，这些特点仍然体现较为浓厚的计划经济色彩。^[24]