1949年至改革开放前的土地征收补偿制度分析

1950年6月，政务院制定了《铁路留用土地办法》（已失效），其中第6条规定：“铁路因建筑关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由铁路局通过地方政府收买或征购之。”此处所称“收买”与“征购”，内涵当相同或接近于征收，尽管其中没有进一步规定有关如何补偿问题，但既然是收买与征购，当是支付一定对价的，且应是接近市场价值之对价。1950年11月，政务院又通过了《城市郊区土地改革条例》，其中第14条规定：“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给以适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民办应给以适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿并、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。”此条例所规定的土地征收补偿体现于两个方面：一是补偿方式上，既有金钱补偿，也有实物补偿；二是补偿标准上，对土地之补偿为“适当代价”，对地上附着物与其他损失的补偿则为“公平合理之补偿”。

1953年11月，政务院颁布了《国家建设征用土地办法》，对土地征收补偿的相关问题作了具体规定。该办法第8条第1款规定：“被征用土地的补偿费，在农村中应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人（或原使用人）或由原所有人（或原使用人）推出之代表评议商定之。一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。如另有公地可以调剂，亦须发给被调剂土地的农民以迁移补助费。”第2款规定：“对被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及土地原所有人和原使用人（或原所有人和原使用人推出之代表）会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿。”根据上述规定，并结合本办法的其他条款可知：

首先，有关土地征收补偿的范围，除了土地本身之外，明确了“被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物”都应予以一定的补偿。此外，对坟墓等迁移所造成的损失也应该予以补偿。如第10条中规定：“凡因征用土地而须迁移坟墓者，必须事前通知坟主迁移，发给适当的迁葬费用。”

其次，有关土地征收补偿的方式，除了现金补偿之外，还可辅以实物补偿，即“如另有公地可以调剂”。此外，对农民因征收而可能导致生活困难的，还要予以安置。如第13条规定：“农民耕种的土地被征用后，当地人民政府必须负责协助解决其继续生产所需之土地或协助其转业，不得使其流离失所。用地单位亦应协同政府劳动部门和工会在条件许可的范围内，尽可能吸收其参加工作。”

再次，有关土地征收补偿的标准，是以产值为基础的，这也是首次明确以产值倍数为土地征收补偿的标准，而对附着物，则以“公平合理的代价”为补偿标准。

最后，有关征收补偿程序，理论上被征地人是有谈判权的，“被征用土地的补偿费，在农村中应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人（或原使用人）或由原所有人（或原使用人）推出之代表评议商定之。”

另外，根据该办法规定，土地征收的补偿是由用地单位负责的，1953年《国家建设征用土地办法》第14条中规定：“被征用的土地及其附着的房屋等应由原所有人或其合法的代理人凭所有权的证状或当地乡以上人民政府的证明，向用地单位领取补偿费（可由当地人民政府代发）。”

1954年9月，第一届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国宪法》，其中第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”这是中华人民共和国立法史上第一次以宪法形式对土地征收进行的规定，但遗憾的是，1954年宪法并没有对土地征收补偿进行规定。(www.xing528.com)

随着国内政治经济形势的发展，1957年10月，国务院对1953年的《国家建设征用土地办法》（已失效）进行了修订，并于1958年1月公布实施。此次修订在土地征收补偿方面带来的主要变化在于：

在土地征收补偿方式方面，强调“应该尽量用国有、公有土地调剂”，无法调剂的或者调剂后对被征用土地者的生产、生活有影响的，“应该发给补偿费或者补助费”。

在土地征收补偿标准方面，进一步强调了产值倍数法标准，但具体标准上，对于一般土地，从原来的“最近三年至五年产量的总值”，变成“最近二年至四年的定产量的总值”，降低了补偿标准。甚至，在农村征收土地也可不予补偿，“征用农业生产合作社的土地，如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响，不需要补偿，并经当地县级人民委员会同意，可以不发给补偿费。”

在补偿主体上，进一步明确了用地单位为补偿主体，“被征用土地的补偿费或者补助费以及土地上房屋、水井、树木等附着物和农作物的补偿费，都由用地单位支付。”

在补偿对象上，合作社成了补偿的主要对象，“征用农业生产合作社的土地，土地补偿费或者补助费发给合作社；征用私有的土地，补偿费或者补助费发给所有人。土地上的附着物和农作物，属于农业生产合作社的，补偿费发给合作社；属于私有的，补偿费发给所有人”。这一变化是农业生产合作化推进的结果，也是未来征收集体土地时补偿对象的前奏。

在被征地农民安置问题上，进行了进一步的明确：“对因土地被征用而需要安置的农民，当地乡、镇或者县级人民委员会应该负责尽量就地在农业上予以安置；对在农业上确实无法安置的，当地县级以上人民委员会劳动、民政等部门应该会同用地单位设法就地在其他方面予以安置；对就地在农业上和在其他方面都无法安置的，可以组织移民。”

总体上，1953年制定并于1958年修订实施的《国家建设征用土地办法》（已失效）确立了改革开放之前土地征收补偿的基本框架，这一框架一直延续到改革开放之后方被取代。而其中所确立的以“产值倍数法”为核心的补偿标准及计算方法，则一直沿用至今。