探讨土地征收补偿的意义与价值

实际上，行政补偿制度的发展变革，也主要与财产权保障有关，并逐渐与财产征收密切结合在一起。如在法国，1789年的《人权宣言》第17条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共利益所显然必需时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”在美国，1791年的宪法第五修正案规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命自由和财产；私有财产非经公正补偿不得为了公用而被征收。”在德国，有关补偿的规定最早见于1794年《普鲁士一般邦法》序章第75条之规定：“对于因公共福祉而牺牲权利及利益之人，国家应予补偿。”到了19世纪中叶，由于德国各邦宪法中多设有财产权保障及公用征收制度，补偿逐渐与公用征收制度相结合，发展出公用征收损失补偿制度。^[11]可以说，征收制度自其产生开始，就与补偿密切联系在一起，其间虽有进行无补偿征收的尝试，但这种尝试从未形成一种主流的意识或制度，如魏玛宪法规定可制定不予补偿的征收的法律，但实践中这样的法律并未制定过。“二战”以后，《德国基本法》完全放弃了这种无补偿征收的规定，而规定所有征收都必须予以补偿，形成所谓的“唇齿条款”。^[12]

对于土地征收而言，公正补偿的意义体现于以下几个方面：

1.减少征收权的滥用，维护农民的土地权利。公正补偿要求政府支出相应的代价才可征收土地，在以支付公正补偿为征收必要条件的情况下，政府在实施征收时就必须考虑自身的财政承受能力，在其财政能力范围之内按照公共利益的实际需要进行征收。

公正补偿的要求还将有效减少为公共利益之外的目的而通过征收手段获取土地的行为。在没有公正补偿的情况下，征收土地是一项可获取高额利润的行动，这样就极大地刺激了人们通过与一些不法政府官员相勾结，通过征收手段获取利润的欲望，使得许多所谓的征收行为根本不是为了公共利益的目的，而纯粹是在公共利益的名义之下为了商业目的或其他私人目的而实施，从而造成了对农民土地权利的侵害。实施公正补偿，使得通过征收手段取得土地不再是一件具有如此高收益的行动，为了私人利益而滥用公共利益名义征收土地的行为也将因此减少。

对于中国而言，当前一些地方政府都以土地收入——政府从农民手中征收土地加以整理后再予出让之差价——为其重要的财政收入来源，甚至作为主要的收入来源，依赖土地收入支撑政府的运行。这样，征收权滥用的可能性更来自现实的经济考虑。土地征收的规模也因此更为庞大，从而对农民土地权利的侵害也更为严重。在这种现实之下，公正补偿对征收权滥用的限制意义不但在于防止政府不必顾虑财政的负担而滥用土地征收权，更在于防止政府为了增加其财政收入而滥用土地征收权。

2.维护社会的稳定。滥用征收权意味着对农民土地权利的限制，无补偿或不公正补偿的征收，将使农民土地权利受到侵害。为此，不合法的征收所带来的社会稳定问题已经到了必须予以高度重视的地步。各地因土地征收问题引起的各类群体性事件时有发生。农村土地纠纷已经成为当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。^[13]另外，没有公正补偿的征收意味着人们的财产权利本身是不稳定的，人们将因而处于财产被剥夺的不安与焦虑中，不可能采取有利于社会长久稳定的行动，却会为了维护自己的权益而采取一切可能的手段。与此相反，公正的补偿却为人们财产的安全提供了有力的保证，一方面会减少政府征收权力的运用，另一方面，即使有征收行为发生，人们也可得到相应的补偿。人们的财产处在一个安全的环境之中，不会遭受随时可能到来的威胁，人们也确信这种安全，因而不致因财产的保障问题而采取额外的行动，甚至铤而走险，导致社会的不稳定。(www.xing528.com)

3.促进社会负担的平等。土地征收是为了公共利益的目的而进行的，从土地征收中受益的是社会公众，因此实现公共利益的成本也应当由社会公众来分担。与此同时，被征收土地对于原所有者而言，是其个人利益所在，若为了公共利益的需要而无偿剥夺其所有权，那无疑是一种不符合平等要求的行为。“如果财产的占有或所有权在无补偿条件下被征用（比如说，为了一所学校而无偿征用土地），那么，为了大众利益就会将极为不平等的负担施于财产主人之上。”^[14]为了实现负担的平等，就应该对因为公共利益而被征收土地者实施公正的补偿。比如说，国防建设是公共利益所在，一个国家的全部公民都将从国防建设中受益，那么，国防建设的相关负担就应该由全体国民通过纳税的方式来平等地承担。因此，当国防建设需要增加一座设施时，有关设施建设的所有成本都应该由所有公民通过纳税平等地承担，这些成本也包括建设所需的土地成本。若对土地原所有人不进行补偿或不进行公正的补偿，则无异于让土地原所有人比其他公民更多地承担国防建设的负担，因此不符合平等原则。在进行公正补偿的情况下，土地原所有人的土地财产损失得到了相应的弥补，而其对公共利益的享有则与其他公民一样通过纳税的形式平等地支付了代价，这样他与其他公民在平等享有公共利益的同时，也平等而不是超额地承担了代价。

4.保证资源配置的效率。土地是财富的基础，没有土地，其他一切财富都失去了根基，人类本身也将无从存在。在一定的意义上，土地永远都是稀缺的资源，因此，从经济角度出发，土地的利用也必须符合效率原则，使有限的土地资源得到最有效率的使用。对于土地原所有人而言，一旦土地被政府征收，他就不可能再对其进行利用。如果政府在土地征收中不需要进行补偿或不需进行公正补偿，那么政府可能会产生这样一种“财政错觉”，即认为土地是不需要成本或只需要极低成本的资源，从而作出非理性决策，导致土地的过度征收和不合理使用，进而导致土地资源的错误配置和浪费等无效率现象的发生。^[15]为了避免这种土地资源无效率使用的状况，应该实行公正的补偿，促使政府在征收土地时进行必要的斟酌，充分估计征收将付出的代价和政府的承受能力，尽可能减少不必要的征地，只有在公共利益真正需要的时候，并且征收所带来的收益大于所支付的代价时才征收土地，并对所征收土地进行充分的利用，减少土地资源的浪费，提高土地资源配置的效率。

5.构成土地征收行为合法之要件。正当补偿除在实践中的重要意义外，在理论上的最重要意义在于它成了合法征收本身的构成要件，没有正当补偿就不能合法地征收包括土地在内的财产。事实上，征收制度自其产生之日起就与补偿有着不可分割的密切关系。从法国《人权宣言》到美国宪法第五修正案，都明确规定没有正当补偿就不得为公共利益而征收财产。在美国1837年的Bloodgood V.Mohawk&Hudson R.R.Co.案件中，法院尽管认为州立法机关有权授予铁路公司为铺设一条新铁路而征收私人土地的权力，但仍因铁路公司没有在征收原告的土地前支付补偿金而判决其败诉。^[16]在德国，尽管魏玛宪法曾规定联邦可制定不予补偿的征收法律，但基本法改变了这一规定，并明确规定征收唯有依据规定了补偿的额度和种类的法律才可进行，也就是说将补偿作为征收不可或缺的条件，强制性地规定在一起，使补偿成为征收合法的必备要件。^[17]在1981年有关“湿采石”案的判决中，德国联邦宪法法院强调：以行政处分为公用征收，仅限于有法律之基础，且该法律定有补偿之种类与范围，始得为之。如该法律未有补偿之规定，则以该法律为基础所为之征收处分，即构成违法。在这种情形下，当事人申请撤销征收处分，而不能请求征收补偿。^[18]这一判决更加明确了补偿作为征收构成要件的意义。

在中国大陆，自20世纪50年代以来有关土地征收的法律通常都有补偿的规定，但并没有将补偿作为征收的要件来规定，有时甚至明确规定可不予补偿而实施征收。如1953年颁布的《国家建设征用土地办法》（已失效）第17条第2款即规定“市区内的空地得无偿征用”。在2004年之前，宪法在土地征收（用）方面也仅仅规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，并未对补偿问题作出规定。2004年通过的宪法修正案将此条款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，此后土地管理法也作了相应修改。这一规定尽管没有明确“补偿”是何种程度的，也没有明确补偿是否为征收的必要条件，但与此前不对补偿作规定相比较，既然作如此修改，应是立法者已经认识到补偿对土地征收的重要意义，而欲将之作为土地征收之必要条件。