土地征收补偿的理论基础详解

土地征收补偿是行政补偿的一种，是行政补偿在土地征收领域中的反映。因此，所谓土地征收补偿的理论基础只是行政补偿理论基础在土地征收补偿这一特定领域中的体现。那么，行政补偿制度的理论基础是什么？或者说，行政补偿缘何产生？对此，主要有以下观点：

1.特别牺牲说。这一理论源自德国，主张公民为公共利益而遭受特别牺牲时，可向国家要求补偿。德国行政法学家奥托·迈耶认为，随着社会经济的发展，国家机能与日俱增，国家公法上活动损害公民权利的现象时常发生，而国家须完成安全、秩序、公道、自由与福利等目的，故无法终止其活动。所以要求人民忍受各种可能的牺牲也就成了必然，但出于公平正义的要求，这种牺牲必须公平。若有不公平情形，片面令人民承担特别牺牲则必须由国库予以补偿。在奥托·迈耶看来，任何财产权的行使都受到社会的内在的限制，对此限制人们不能要求补偿，但当限制超越了一般社会义务的限度，致使相对人遭受特别的牺牲时，人们就可要求国家对其所作牺牲作出补偿。^[3]

2.公平负担说。该理论认为，在一个民主和法治的社会里，每个公民都享有平等的权利，同时也应平等地分担社会义务。当个别公民为社会承担了特别的义务或遭受特别牺牲时，国家应通过给予其补偿弥补其遭受的损失，将个别人因公共利益而承受的特别负担转由全体公民分担。正如布莱克（Black）法官在Armstrong V.United States一案中指出的，美国联邦宪法第五修正案规定的“不给予补偿，私有财产不得充作公用”的意义就在于，防止政府强制公民个人去独自承担应由社会全体担负的公共负担。^[4]

3.结果责任说。这一理论认为，国家补偿是由合法的行为引起的，而国家赔偿则是由违法的行为所造成的，以过失责任为其归责原则。但若严格贯彻这一区别，则对无过失的违法行为引起的损害将无从得到救济。因此，为了填补这一不足，不管原因行为是否合法，以及行为人有无故意或过失，只要行政活动导致的损害为一般社会观念所不允许，国家或公共团体就必须承担补偿责任。由于这一观点不追究过失或故意之类主观上的归责理由，因此又称之为无过失责任。^[5]

4.不当得利说。该说认为，公共利益的受益者是社会全体，为了公共利益而造成的损失应由全社会负担，牺牲特定人的利益而成就公共利益，实际上是全体社会成员的不当得利。以土地征收为例，在具体的事项中，由全体社会成员来提供土地是不可能的，只能由特定的土地所有者作出特别牺牲，这就使社会全体因特定人的牺牲而获得不当得利。根据公平原则，这一不当得利必须退还给特定人，这就是损失补偿的本质。^[6](www.xing528.com)

5.社会协作说。社会协作理论最早由法国宪法学家狄骥提出，后来被应用到国家补偿理论中。该说认为，人与人之间存在着一种协作关系，这种关系是国家和法律的基础，社会成员应当为社会的存在和发展牺牲部分权利和自由，而社会则应以其整体的力量保障成员的生存和发展，对其合法权益所受到的损失或损害给予救济。^[7]

6.人权保障说与既得权保障说。人权保障说认为，国家有责任保障公民的人权，在公民的权利受到其他公民或组织的侵害时，国家有义务予以救济；当这种侵害来自国家自身时，公民也有权得到赔偿或补偿。既得权保障说则认为，人民的权利既然是合法取得的，就应得到绝对保障，纵然由于公益或公务的需要，使其蒙受损害，也应予以补偿。^[8]

7.危险责任说。根据该理论，一个人如果为了自己的利益而置别人的利益于某种危险之中，他即必须为此种危险可能导致对方的损害负赔偿责任。这种理论始于民事赔偿领域，行政法对此予以借鉴，作为行政补偿的根据之一，即行政机关及其工作人员为了公共利益而使行政相对人权益处于某种危险状态之中，就应对相对人因此受到的损失予以补偿。^[9]

有关行政补偿的理论基础，还有社会保险说、平均损失说、恩惠说、社会职务说等多种理论。^[10]对于本书所关注的土地征收补偿而言，在上述不同观点中，“特别牺牲说”与“公平负担说”是最具解释力的说法，可较好地解释土地征收补偿产生的原因与依据。事实上，这两种学说在本质上并无根本区别，只是论证的角度不同而已。特定主体的土地因公共利益的需要而被征收时，之所以需要进行补偿，正是由于这种“特别”的牺牲不是每个人都作出的，因此是不公平的和需要补偿的；而公平负担说所要解决的问题正是弥补特定主体所作出的特别损失或牺牲，以达到社会成员平等承担社会负担的目的。