国家新型城镇化规划的重点内容

国家新型城镇化规划关注的核心问题主要有五个：市民化主导的人口发展，城市群主导的空间发展，交通、产业、公共服务主导的支撑体系，城乡统筹主导的农业农村发展以及制度创新主导的政策配套。这五个问题基本构成了新型城镇化规划的基本框架。基于新型城镇化战略自上而下的特征，省、市两级政府的新型城镇化规划都必须回答这五个方面的问题。

（1）市民化主导的人口发展

目前，中国城镇的常住人口中有2亿多名农民工及其随迁家属。农民工已经成为中国产业工人的主体，但他们尚未享受城镇居民的待遇，呈现出新的二元结构矛盾，相应地带来农村留守儿童、老龄化等突出问题，给经济和社会可持续发展埋下诸多隐患。针对这一突出问题，《规划》提出要按照尊重意愿、自主选择、因地制宜、分类推进、存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾其他常住人口，统筹户籍制度改革和基本公共服务均等化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序地实现市民化作为首要任务（徐宪平，2014）。一方面通过实施差别化的落户政策，即全面放开建制镇和小城市的落户限制，有序放开城区人口为50万—100万人的城市的落户限制，合理放开城区人口为100万—300万人的大城市的落户限制，合理确定城区人口为300万—500万人的大城市的落户条件，严格控制城区人口为500万人以上的特大城市（包括新国标中的超大城市）的人口规模。努力实现到2020年有1亿名左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户^[15]。另一方面通过建立居住证制度，以居住证为载体，与居住年限等条件挂钩，稳步推进城镇的义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等公共服务全面覆盖城镇常住人口。

（2）城市群主导的空间发展

城镇化载体的布局与建设是与人口相匹配的城镇化核心问题。从中国目前的城市群布局来看，东部京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以2．8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，但持续发展的压力不断加大，而中西部资源环境承载能力较强的地区城镇化的潜力尚有待挖掘。从城市规模结构来看，部分特大城市的人口规模与资源环境综合承载能力的矛盾日益加剧。与此同时，一些中小城市的产业和人口集聚不足，潜力没有得到充分发挥。预计到2020年，中国的城镇人口将超过8．5亿人，因此，引导城镇人口在东中西部地区、在大中小城市之间的合理分布，将直接关系到人口、经济与资源环境的协调，关系到中国现代化建设的大局（徐宪平，2014）。基于此，《规划》提出要优化提升中部地区的城市群，培育发展中西部地区的城市群，构建“两横三纵”的城镇化战略格局；依靠特大城市和大城市，通过综合交通运输网络的连接，增强城市群内部城市的产业功能、集聚功能和服务功能，把有条件的县城、重点镇、重要边境口岸发展成为中小城市。同时，《规划》对中西部地区的新型城镇化提出明确要求，通过大中小城市和小城镇的协调发展，努力再接纳1亿人左右的人口；确定在中西部地区建设一批重点开发区，有序推进这些区域的城镇化建设，注重在民族地区、沿边地区培育一些区域性中心城市（张占斌，2014）。

（3）交通、产业、公共服务主导的支撑体系

《规划》明确指出当前城乡空间发展过程中的“重经济建设、轻环境保护”和“重城市建设、轻管理服务”的现象，导致城镇建设粗犷低效，交通拥堵问题严重，水、空气、土壤等环境污染加重，管理运行效率不高、公共服务供给能力不足。这些既不利于提高居民的生活水平，也不符合中国的基本国情，必须加快转变城市发展方式，优化城市空间结构和管理格局，提高城市的规划、建设、管理水平（徐宪平，2014）。《规划》针对性地提出要增强城市经济、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力，强化城市产业、就业支撑，完善基础设施和公共服务设施，有效预防和治理城市病；要推进创新城市、绿色城市、智能城市和人文城市的建设，全面提高城市的内在品质；要完善城市的治理结构，创新城市的管理方式，提升城市社会的治理水平。

（4）城乡统筹主导的农业农村发展

城乡一体化发展是新型城镇化的应有之义。未来中国的城镇化率即使达到70%左右，仍将有4亿—5亿人生活在农村，因此新型城镇化与新农村建设要相辅相成，统筹推进城乡一体化发展，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果（徐宪平，2014）。《规划》为此明确指出，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化；完善城乡一体化的发展体制机制，加快消除城乡二元结构的体制机制障碍；同时对坚守耕地红线、确保国家粮食安全做出安排，力求加快推进农业现代化，建设农民幸福生活的美好家园（张占斌，2014）。

（5）制度创新主导的政策配套

现行的城乡分割管理制度固化了城乡利益失衡的格局，阻碍了城镇化的健康发展。推进新型城镇化必须统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重点领域和关键环节的改革，逐步破除城乡二元结构及城市内部二元结构的矛盾，通过改革来释放发展潜力，为新型城镇化注入活力和动力。在中国这样一个拥有13亿人口、5 000年文明的古国，推进新型城镇化的难度和复杂程度前所未有，因此进行制度改革需要一方面认真借鉴、汲取世界各国的经验和教训，另一方面要坚持因地制宜、因人制宜，积极稳妥、扎实有序地推进机制体制创新。《规划》在若干政策领域已经提出了创新发展的基本原则，形成了一个以实践逐步检验和完善的开放的制度配套体系，为下一层级的制度创新奠定了良好的基础。

【注释】

[1]引自2014年国务院发展研究中心与世界银行发布的《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》。

[2]引自2012年2月27日国务院发展研究中心和世界银行联合发布的“2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会”报告。(www.xing528.com)

[3]引自2001年诺贝尔经济学奖获得者之一的斯蒂格利茨在北京大学的演讲内容。

[4]引自2012年2月27日国务院发展研究中心和世界银行联合发布的“2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会”报告。

[5]引自2009年3月麦肯锡全球研究院发布的“迎接中国十亿城市大军”报告。

[6]国际上在描述同类问题时均使用“城市化”（Urbanization）一词。实际上中国很多具有行政意义的镇，已经拥有十几万人甚至是几十万人的人口规模，大大超出国外许多仅仅拥有几万人甚至是几千人的城市，因此传统意义上的“城市化”实质上已经包括了当前中国语境下“镇”的概念，因而可以认为“城市化”与“城镇化”两个词汇并无本质差别。为了与当前《国家新型城镇化规划（2014—2020）年》的提法保持一致，故本书统一使用“城镇化”的提法，不再区分具体内涵。

[7]引自国家发展和改革委员会副主任徐宪平2014年3月23日在“中国发展高层论坛2014”年会上所做的演讲。

[8]引自国家发展和改革委员会副主任徐宪平2014年3月23日在“中国发展高层论坛2014”年会上所做的演讲。

[9]引自国家行政学院经济学部主任兼新型城镇化研究中心主任张占斌对于《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的解读。

[10]本节中“城市型社会”为专有名词，其中的城市包括“镇”的概念，泛指城、乡两类空间形态中的“城”，与“城镇化”中的“城镇”表述含义一致。为保持本节叙述的连贯，不再明确区分城市与城镇两个词语的异同。

[11]引自中国社会科学院2012年发布的蓝皮书报告——《中国城市发展报告（2012）》。

[12]引自中国社会科学院2012年发布的蓝皮书报告——《中国城市发展报告（2012）》。

[13]关于两个城镇化率的提出，实际上有别于传统规划的思路，是本次《规划》的重要突破。引自《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》。

[14]引自2014年在《中国经贸导刊》上刊载的《〈国家新型城镇化规划（2014—2020年）〉解读》一文。

[15]在2014年“中国发展高层论坛2014”的年会上，国家发展和改革委员会副主任徐宪平提出，2014年发展和改革委员会已经要求各类城镇因地制宜地制定农业转移人口落户的具体标准，特大城市要实行居民制，并向社会公开、公布，引导农业转移人口。