国家新型城镇化规划的基本脉络

立足于全面反映城镇化的若干改革重点，《规划》在内容组织和体系构成上具有以下三个方面的特征：

（1）以人为核心重构规划内容体系

《规划》涉及的内容很多，要真正理解规划内容体系的构成，必须回到其核心出发点，即“以人为本”。《规划》中多次提及“人”，据统计涉及“人”或“人口”的词汇多达101次，充分体现了《规划》对于“人”这一发展主体的高度关注。“以人为本”中的“人”，是全体人民。“人”的意愿，绝不是单一的个体意愿，因此关注“人”就要尊重“人”的客观需求和发展规律。在当前的城镇化发展过程中，人口已经表现出多向流动、成本敏感、追求品质等一系列的新特征，强调迁移的自由和自身发展的可能（图1－17）。因此，在城镇化过程中无论是空间资源的配置还是建设资金的使用，本质上都必须适应人的核心需求。《规划》的内容体系就是以人的需求为引领，对既有城镇化中各类要素关系的重新调整。《规划》将转移人口市民化作为首要问题置于空间、产业等内容之前，充分凸显出将“人”的发展问题视为关键挑战的基本思路。除此之外，《规划》在目标体系的设置上处处体现“人”这一要素的重要作用；在产业层面更加关注就业等与“人”的需求更为匹配的内容，一改以往较多关注产业体系、门类、规模等问题的传统思路。《规划》的这些改变都充分地体现出指导思想的转变，以“人”为核心重塑产业、空间、设施、政策等的战略意图（图1－18）。

图1－17 城乡人口流动的多元演进

图1－18 以人为核心的规划体系重塑(www.xing528.com)

（2）以行政体系搭建全面的改革框架

近年来，社会各界、各部门均对“新型城镇化”进行了广泛探讨，呈现出很多迥然不同的观点和思路，但讨论基本属于学术范畴。“新型城镇化”成为国家战略之后，意义就明显不同了，必须考虑在现有的国家行政和体制框架下最大限度地贯彻落实问题。这决定了“新型城镇化规划”绝不是对现有大量研讨成果的归纳或汇总，也不需要对现有的争论和思考给出最终答案，而应该立足于当前的行政和管理体系，明确新型城镇化在各个领域中的推进原则和总体要求。统计《规划》中关于发展方式的热门词汇可以看出，完善（词频数为76次）、推进（词频数为74 次）、加快（词频数为68 次）、加强（词频数为65次）、提高（词频数为58次）、创新（词频数为57次）、健全（词频数为52次）等表述尤为突出，整体上表现出针对现有问题强调改善提升的思路（图1－19）。国家新型城镇化规划实质上给定了一个框架，这个框架是未来推进城镇化政策体系的骨架，指明了改革的方向和领域，体现了新型城镇化规划不同于以往的属性——从“轻体系重内容”向“重框架重原则”转变。这一转变凸显了新型城镇化规划是呼应当前城乡建设所存在问题的因时因地战略，是本阶段国家破解经济增长、人民生活水平提高等方面问题的一种适应手段。因此，《规划》必然具有行动规划、近期规划的属性，既不可能成为一劳永逸解决全部问题的终极纲领，也不可能抛弃现有的体系另起炉灶。从这个角度来看，新型城镇化规划所具有的长期性、战略性和前瞻性，必须与经济体制、政治体制改革的方向相配套。只有借助一整套改革所构成的实实在在的政策体系，才能在真正意义上推进新型城镇化战略积极稳健地落实，即“新型城镇化”不止在“新”，更重在“型”。实际上，新型城镇化依托条块划分的方式可以直接在总体目标的基础上将近期工作分解为各相关部门和领域更便于落实的具体要求，从而极大程度地降低新型城镇化战略落实的结构性风险，也为省、市各级地方政府进一步明确新型城镇化的思路、编制新型城镇化规划提供明确的方向指引和框架约束。可以认为这是未来一段时期内各级新型城镇化规划最为显著的特征之一。

图1－19 《规划》中关于发展方式的词汇频数汇总

（3）以原则引导实现自上而下推进

新型城镇化作为一项国家战略，必须依托现有的行政体系来执行，因此必然具有明确对应于各级政府事权的“自上而下”的特征。作为国家战略的新型城镇化，绝不仅仅是政治口号或发展理念，也不应该简单地允许省、市各级政府在没有体系约束和激励的情况下自发摸索。如果没有明确的体系和框架，盲目推进的结果将会是更加混乱无序的地方实践。由于传统城镇化路径在个体利益上仍然具有一定程度的正边际效益，因此推进新型城镇化就要求国家、省、市各级政府既保持相对完整、具有延续性的总体改革框架，同时通过原则性的规划内容和组织方式保证下一层级具有一定的灵活性，体现事权与发展管控权之间的匹配关系。基于此，国家层面之下的省、市新型城镇化规划需要重点回答的不仅仅是地方怎么发展的问题，更要回答地方在上级明确的各个城镇化改革方向上做什么、怎样做、需要什么支持、起到什么作用等问题。不应该认为只要回答了城乡如何发展，就自然回答了如何推进城镇化，必须反过来先明确城镇化规划需要什么，再结合地方的实际情况做差别化的设计。因此，国家新型城镇化规划的框架可能并不全面，但其所坚持的自上而下的特征，旨在要求各级政府在新型城镇化战略落实的过程中坚持“该管的管，不该管的交给基层实践和市场去管”的基本原则。而自上而下匹配事权的原则，也将成为各级新型城镇化规划秉承的重要思路。