当前新型城镇化的基本原则优化

国家新型城镇化规划与战略思路始终建立在对中国当前城镇化发展经验的总结和问题的反思上。城镇化不是一个新生事物或新话题。自工业革命以来，世界城镇化^[6]已走过了200多年的历程，发达国家的城镇化率普遍达到80%左右。根据联合国发布的世界城镇化展望报告可知，2011年世界城镇人口为36．3亿人，中国城镇人口为6．9亿人，占比为19%；预计到2030年世界城镇人口将达到49．8亿人，中国城镇人口将达到9．7亿人左右，占比将达到19．5%，中国对全球城镇人口的贡献率接近1／5。

与巨大贡献相匹配，中国城镇化道路的选择备受世界瞩目。城镇化是伴随着工业化发展，非农产业向城镇集聚、农村人口向城镇集中的一个自然历史过程。改革开放30多年来，中国经济快速增长，国内生产总值用当年价计算，由1998年的0．36万亿元增加到2013年的56．9万亿元，实际增长了25倍左右^[7]。与此同时，中国城镇化进程快速推进，城镇人口从1978年的1．7亿人增加到2013年的7．3亿人，城镇化率从17．9%提高到53．7%，吸纳了大量的农村转移劳动力，提高了城乡生产要素的配置效率，带来了社会结构的深刻变革，促进了城乡居民生活水平的全面提升，成就举世公认（杨伟民，2014）。但是，在发展过程中累积的矛盾和问题也不少，比如大量的农业转移人口难以融入城市社会，城市发展方式粗犷，空间分布和规模结构不合理，城市病日益突出，生态环境和历史、文化遗产的保护形势日益严峻等。

当前，中国城镇化的内外部环境和条件正在发生深刻的变化。随着国际金融危机以来全球经济再平衡和产业格局再调整，国内农业富余劳动力开始减少，人口老龄化程度不断提高，资源环境的瓶颈制约日益加剧，城乡内部的二元结构矛盾日益凸显。传统的高投入、高消耗、高排放的工业化、城镇化的发展模式难以为继。主要依靠劳动力廉价供给、土地等资源粗放消耗、压低公共服务成本来推动城镇化的方式已经不可持续，城镇化转型势在必行。而且这一转型必将沿着发挥市场作用、强调规划引领、重视体制改革等重点方向展开。

《规划》正是依照当前国家发展过程中逐步显现的基本导向和原则而制定的，是上述理念和思路的集中整合与体现。当前推动城镇化转型发展就是要走中国特色新型城镇化道路，以人的城镇化为核心，以城市群为具体形态，以综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障，全面提高城镇化发展的质量。走好这条路，必须坚持以人为本，有序推进农业转移人口的市民化，稳步推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖；必须坚持“四化同步”，深入推动信息化与工业化的深度融合，工业化与城镇化的良性互动，城镇化和农业产业化的相互协调；必须坚持优化布局，以城市群为主体形态，发挥中心城市的辐射带动作用，促进大中小城市和小城镇的协调发展；必须坚持生态文明，节约集约利用水、土地、能源等资源，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设的营运模式；必须坚持文化传承，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，彰显城市的个性和特色^[8]。国家推进新型城镇化发展的原则具体可以概括为如下几个方面：

（1）积极稳妥

《规划》明确指出城镇化是一个自然历史过程，是中国必然要遇到的经济、社会发展过程。既然是自然历史过程和经济、社会发展过程，就必须从中国的基本国情出发，重视城镇化的发展规律，使之成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程（张占斌，2014）。《规划》没有设计大干快上、一哄而起的硬性指标，而是充分考虑了未来城镇化发展的外部环境和内在条件^[9]。为了应对金融危机后全球经济和产业发展格局的重构，推动传统产业发展模式的全面转型，化解人口红利弱化与老龄化程度提升等现实问题，推进新型城镇化的工作必须满足：发展目标积极、发展思路稳妥、发展方向明确、发展措施扎实。这是国家、省、市各级政府今后一段时期推进新型城镇化发展、编制新型城镇化战略的基本原则。

图1－15 国家新型城镇化规划中的三个1亿人(www.xing528.com)

（2）以人为本

以人为本的城镇化，是新型城镇化的本质属性（徐绍史，2014）。当前中国的城镇化发展过程中存在着不同程度的“重物轻人”现象，《规划》则明确提出不能把城镇化简单等同于市镇建设，而是要围绕“人的城镇化”这一核心，努力提高城镇化的质量，并直接体现在《规划》中“三个1亿人”的提出上（图1－15）。所谓“以人为本、提高质量”并不是单一地强调顺应民意，相反更要求通过城镇化品质的提升来促进农业转移人口有序地实现市民化，同时进一步提升城镇化空间体系的环境承载能力，强化绿色发展、低碳发展、智慧发展、人文发展，进一步挖掘城乡空间的文化特色，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。“以人为本”中的“人”是指全体城乡居民，反映全体城乡居民的共同追求，体现了发展观念的全面转向。

（3）规划科学

近年来，推进新型城镇化的思路获得了广泛的讨论，并取得了丰富的成果，以《规划》为总结，意味着在下一阶段的城镇化工作中，各类相关规划的引领地位将得到进一步凸显，这与国家新型城镇化“理念积极、步骤稳妥”的思路是相匹配的。推进城镇化首先要科学规划、合理布局、集约发展、高效管理、促进区域的协同共生（图1－16），才能以规划为引领，逐步实现城镇化发展水平的全面提升。为此，各级新型城镇化规划必须明确发展思路与地方的特色化路径，关注农民工市民化、扩大就业、提升公共服务水平等关键问题，同时立足地区自身情况，制定合理措施以促进大中小城市和小城镇、区域和城乡的协调发展，并进一步鼓励城乡集约高效地利用土地和资源，实现人和环境的协调发展。此外，所谓“规划科学”还应充分体现“软硬结合”的特点，注重如何保障城镇化措施的执行与落实，从而通过规划来进一步提高行政效率，提升城镇化发展决策的科学性。

（4）体系全面

新型城镇化的内涵非常丰富，新型城镇化战略与规划相应地需要涵盖经济、社会、空间、文化等多重要素，进而进行综合考量。在推进城镇化以及编制各级新型城镇化规划的过程中，必须做到不以经济增长为唯一目标，而是以人的全面发展为落脚点，将产业、政治、文化、生态等各类体系相对接，将经济目标与文化目标、环境目标相统一，用政治、经济、文化、社会、生态多项指标来衡量城镇化发展的水平，设置城镇化的发展目标，形成推进城镇化全面提升的综合体系。因此，新型城镇化规划既不同于传统的空间规划，也不同于各类部门的专项规划，必须是一个整合了社会各界共识和各部门职能的综合体系规划，是战略与行动的有机结合，是以新型城镇化为引领的综合改革蓝本与框架，这是新型城镇化规划必须立足的重要原则。

图1－16 “两横三纵”的国家城镇化格局