土地用途管制制度及其内容介绍

土地用途管制是指依据国土空间规划对土地用途转变实行严格控制，是世界上土地管理较为完善的国家通行的一种土地利用管理手段。土地用途管制制度是国家为保障土地资源合理利用，促进经济、社会和环境协调发展，通过编制国土空间规划规定土地用途，明确土地使用条件，土地所有者、使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地的制度。

我国于1998年从法律层面确立了土地用途管制制度，从规划上强调了对建设用地的管控。《土地管理法》第四条明确规定，国家实行土地用途管制制度，编制土地利用总体规划（国土空间规划），规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。2021年修订的《土地管理法实施条例》第三条第一款规定：“国土空间规划应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。”第二款规定：“国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确耕地保有量、建设用地规模、禁止开垦的范围等要求，统筹基础设施和公共设施用地布局，综合利用地上地下空间，合理确定并严格控制新增建设用地规模，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。”

我国土地用途管制具有两个显著特点：一是土地用途由各级国土空间规划确定，土地用途一经确定，即具有法律效力，任何单位和个人都不得擅自改变；二是土地用途一经确定，任何单位和个人都必须按照规定的用途使用土地。土地使用者违反规定用途的行为属违法行为，要受到法律的制裁。

我国针对不同用途的土地，用途管制的具体内容也不同：(www.xing528.com)

（1）农用地用途管制。可分为农地农用管制和农地非农用管制两个方面。农地农用管制是使用土地的单位和个人必须严格按照国土空间规划确定的农用地用途使用土地，农用地内部地类变更必须依据国土空间规划，经依法批准后进行；农地非农用管制在于限制农地转为非农地，特别是严格限制耕地转为非农地。《土地管理法实施条例》第十二条明确规定，耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。严格控制耕地转化为林地、草地、园地等其他农用地。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

（2）建设用地用途管制。包括按国土空间规划规定的用途合理使用土地；控制建设用地总量；城市建设用地规模符合国家规定的标准，充分利用存量建设用地，不占或少占农用地；严格建设用地审批管理。

（3）未利用地用途管制。包括禁止不符合国土空间规划，破坏自然生态环境的土地开发；鼓励对未利用地进行科学的开发利用；鼓励利用各种方式对废弃渠道、公路、零星坑塘水面、盐碱地进行土地整理。