政府质量：促进经济社会发展的关键因素

当今世界的文明进程凸显了这样一种趋势：原来主要由有形资本、自然资源、人力资本来推动的经济和社会的发展正逐渐转变为由社会资本来推动，而社会资本的发展程度关键又取决于政府质量。社会资本是指“社会网络以及由此产生的社会可信赖度和利益互惠的基本准则”。^[2]它由宏观和微观两个层面构成，宏观层面主要指组织运行环境，包括国家政治体制、法律框架与制度、中央与地方政府分权程度以及公民参与程度等。微观层面主要指组织以及社会网络为推动经济社会发展的潜在贡献率，分为认知类社会资本和结构类社会资本两类。社会资本是许多社会产品如人民健康与幸福、经济发展水平、良好的教育体系、融洽的邻里关系以及政府回应性等的测量指标。世界银行将政府质量定义为“一个国家的惯例及制度经由该国权威机构来执行。它包括：政府所执行的程序是经过选择的，并且能够被监控和替代；政府的能力主要体现为有效地制定和执行良好的公共政策；公民与国家的互动反映在治理经济与社会的制度体系当中”^[3] 。

对于大多数国家来讲，政府质量高，社会资本就相对发达，一个国家的经济和社会发展就获益颇深，人民就越信任政府。反之，如果政府质量功能异质（不良）或政府体系腐败，社会资本发展就相对滞后，各种社会矛盾就容易激化，国家在社会和经济发展面临严重问题时，政府因不能有效地提出解决方案，出台具体的相关实施办法容易失去人民的信任与支持，人民甚至认为这样的政府是无能的或腐败的，严重时会动用各种社会力量促使政府下台。因此，政府质量问题不仅关系到一个国家政府的合法性和有效性，而且关系到一个国家经济社会的稳定与发展，成为维护社会公平正义、消灭贫困、提高国民受教育程度、维护公众健康状况、维持环境可持续发展、提高人民幸福指数的核心要素。一个国家如果政府质量高，政府的公信度就高，国家的经济社会发展水平就相对较高，人民的生活质量就相对较好，这个国家在世界的话语权就大，对世界经济社会发展走势就会起核心或主导作用。反之，如果一个国家的政府质量水平不高，政府就没有公信力，就会严重影响国家的社会安定和经济的发展，人民就将长期处于动荡及贫困的状况，就很可能被世界边缘化，进入一个长期无法摆脱的怪圈。因此，本文认为，当今世界，政府质量的重要性已经超过了民主的价值，演变为评估一个国家和地区经济社会发展水平最重要的指标之一。

对政府质量的理解，学术界存在许多争议。国外许多学者将政府质量等同民主。其实民主只是与进入政府权力系统有关，而政府质量与如何运用政府权力关系更甚。一旦将民主等同于政府质量，由于只强调获得权力的重要性，而运用权力的重要性就会被忽略。民主只是提高政府质量的必要而非充分条件。一些学者将政府质量定义为“一个政府输送最好的公共政策”或者 “政府权威机构制度运行的公正性，而公正性主要体现在政府官员执行政策时保持中立”^[4]。政府质量实际上与“国家能力”或政府能力有关，目前使用最广泛的是世界银行对政府质量的定义。本文认为该定义至少包含以下基本含义：第一，治理必须依据制度和约定俗成的惯例来进行；第二，政府是执行这些制度和惯例的法定权威机构；第三，政府执行这些制度和惯例的程序必须经过精心设计并适时改进，且能够进行监督与控制；第四，政府能力的优劣主要通过制定和实施公共政策的水平来考量；第五，国家和公民的意愿必须体现在制度和惯例之中。(www.xing528.com)

如何评估政府质量，学术界做了大量研究。拉斐尔·朗·波特等人将政府质量分为“干预私有经济、政府效率、公共物品输出、公共部门规模和政治自由”五类指标，在此基础上进一步细分为若干二级指标，并给予每个指标一定分值，构建了一整套评估指标体系，以此对世界许多国家政府质量进行排序。^[5]罗斯坦和Teorell在研究政府质量时，鉴于制度公正运行范围的宽泛性，将政府质量分为“低程度的腐败、高品质的政府体系、司法公正以及良好的治理”4个基本维度来考察；考夫曼等人将政府质量分为“回应性与责任、政治不稳定与暴力事件、政府效率、政府调控质量、法治和控制腐败”五类指标。^[6]国外学者在评估政府质量时因研究角度不同，并受数据与资料来源等条件约束，采用了不同的评估指标体系。通过比较分析国外学者的研究结果，本文认为以下四类指标采用频率较高，可以作为我国今后构架政府质量评估指标体系的主要参考依据。第一类指标是控制腐败（Control of Corruption），第二类指标是政府效率（Government Effectiveness），第三类指标是法治（Rule of Law），第四类指标是政府回应性与责任（Government Voice and Accountability）。一般而言，腐败是政府机构体系公正运行的对立面，它被看作是以公共资源为代价的私人利益最大化。腐败水平低，表明政府控制腐败能力强，政府质量相对较高。政府效率主要体现在政府体系运行中，运行良好的政府体系处于公正行使政府权力的核心位置，它包括输出政策的优势、抵御腐败的持久性，以及提供公共物品的方式、回应性和有效性，政府体系优劣势应对政党及利益集团政治压力的自治能力而定，同时取决于能否招募到胜任的公职人员，而处理公职人员不良行为，包括处理腐败行为的能力也是非常重要的考量因素。法治在这里主要作为维持公平正义的法定程序，更确切地讲，它强调用公正的法律来平等地对待每一个公民，因此将其限定在“稳固公平的法律体系”构成政府质量的一个基本维度。政府回应性与责任主要表现在民主、参与以及科学的选举制度等方面。这四类指标构成了评估政府质量的指标体系，它们与政府质量成正相关关系，腐败控制得好，政府效率和法治程度高，政府回应性以及责任感强，政府质量就好，社会资本发育程度就相对较高，就会对一个国家和地区经济社会发展起到积极的推动作用。反之，政府质量就不高，社会资本发育程度就相对较低，就会阻碍一个国家和地区经济社会的发展。