昆烟公司的廉政体系建设及功能优化

1.昆烟公司廉政体系的构建

国际廉政专家杰瑞米·波普提出了国家廉政体系（National Integrity System）的概念，认为国家廉政体系有三大目标，即生活质量、法治和可持续发展，支撑这三大目标实现的11根支柱包括通过自由而公正的选举产生的立法机构、拥有解决利益冲突规则的行政机关、独立的司法机关、可以审计所有公共账目并公开发布审计报告的审计机关、拥有高标准的公共服务道德准则的现代公务员制度、拥有不良行政行为处理权的议会监察专员、拥有可被执行且得到严格执行的法律的反腐败机构和监督机构、能够自由获取公共信息的新闻媒体、拥有言论自由的公民社会、鼓励公平竞争的私人部门、可以提供有效的相互法律或司法协助的国际行动者，作为11根支柱根基的是公众的廉洁意识和社会的廉洁价值观。^[11]

何增科认为，中国的反腐倡廉体系包括三大目标，即科学发展、社会和谐、全面小康。反腐倡廉制度体系包括12根机构支柱，即科学执政、民主执政、依法执政的执政党；科学立法、民主立法、依法监督的各级人大及其常务委员会与政治协商、民主监督的各级政协；依法行政、民主决策的行政机关；独立、公正的司法机关；公开、公正的审计机关；受理公民信访投诉与处理不良行政行为集于一身的新型信访机构；拥有完备的处理公私利益冲突的规则的现代公务员制度；独立的、资源和授权充分的反腐败机关；可以自由获取公共信息并进行调查性报道的新闻媒体；享有言论自由和结社自由的公民社会；破除垄断、鼓励竞争的私人部门或非公有制经济部门；有效进行双边和多边法律或司法协助的国际行动者。此外，还包括需要贯穿于这些机构支柱日常活动之中的四大规则体系：一是完备的、可执行的反贪污贿赂法律规范体系，二是以透明、参与、分权、问责为特征的约束权力运行的程序规范体系，三是预防和处理公私利益冲突的行为准则体系，四是处理公共部门与私人部门及第三部门（公民社会组织或民间组织）之间市场交易的行为规范体系。廉正价值体系则包括廉洁、正直、公正、诚实、守法、节俭等基本价值。党和国家的廉洁取决于各个制度支柱是否同等牢固，足以支撑起党和国家廉政大厦，同时也取决于廉正价值体系是否为社会成员所普遍接受而成为公众意识的一个有机组成部分。^[12]

根据国际廉政专家杰瑞米·波普提出的国家廉政体系的结构图，结合昆明烟草系统反腐倡廉工作的一般环境和具体环境，构建昆明烟草系统廉政体系应包括三大基本目标、10根支柱和两个社会基础因素。

三大基本目标即依法管制、行业发展和赋国富民；10根支柱即党纪系统的廉政领导、立法机关的法治规约、行政机关的行政监察、司法机关的司法惩治、国家审计执行系统、烟草专卖局的行政管理、烟草公司的企业管理、职工代表大会、利益相关者的参与机制、反腐倡廉合作机制；两个社会基础因素即管制思想、行业共识和廉政意识，行政文化、烟草行业文化和社会文化。上述3个基本层面构筑起的昆明烟草系统大厦要实现“各级领导干部要牢固树立正确的价值观、事业观和权利观，紧紧抓住反腐倡廉建设中职工群众反映强烈的问题，重点解决干部职工思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风中存在的突出问题，以风清气正的干事环境、清正廉洁的干部形象、克己奉公的公仆意识取信于广大职工群众，不断开创反腐倡廉建设的新局面”^[13] 。

2.昆烟公司廉政体系的功能

昆明烟草系统廉政体系必须实现六大结构性的廉政建设功能，从而保障反腐倡廉工作形成一个长效机制。

（1）昆明烟草系统廉政体系要实现制度整饬功能，即包括：一是昆明烟草系统的外部制度体系：法律、法规、规章、措施的国家法制体系；上级党纪政纪规范性文件；上级烟草系统反腐倡廉制度体系。二是与昆明烟草系统外部制度体系相衔接的内部制度体系：昆明烟草系统一般管理制度；昆明烟草系统自身反腐倡廉制度。三是依靠昆明烟草系统反腐倡廉教育、执行、更新等机制维持的制度权威。(www.xing528.com)

（2）昆明烟草系统廉政体系要实现权力制约功能，即包括昆明烟草系统外部政治发展形成的权力制约机制、昆明烟草系统科层化形成的内部权力制约机制和昆明烟草系统自身程序性、规范化权力运行形成的权力监约机制，使昆明烟草系统权力实体在程序上保证其服务于昆明烟草系统的组织目标。

（3）昆明烟草系统廉政体系要实现依法惩治功能，即包括有案必查、依法惩治、权利救济3个基本要求的惩治体系。“制度是一种被尊重的、不断重现的行为模式”“文化是制度之母”，制度是靠执行树立其权威，靠奖惩实现其规约，靠文化支撑其价值的。

（4）昆明烟草系统廉政体系要实现风险预防功能，即不但要通过廉洁教育“防心”，还要通过风险管理“防行”。从源头上预防腐败，必须建立腐败风险管理机制。廉政风险防范管理是将现代管理学中的风险管理理论和质量管理方法应用于反腐倡廉工作的长效机制。针对烟草生产经营管理的薄弱环节，党员干部不能廉洁自律而产生的思想道德风险、制度机制风险和岗位职责风险，建立起前期预防、中期监控、后期处置“三道防线”。

（5）昆明烟草系统廉政体系要实现改革纠风功能，即通过改革推进昆明烟草系统的反腐倡廉工作，通过纠风涵养昆明烟草系统的廉洁行风。改革包括完善反腐倡廉工作制度，改进反腐倡廉工作机制，运用现代管理技术提升反腐倡廉工作绩效，以适应烟草行业的发展趋势。同时，要落实行风建设责任制，坚持“管行业必须管行风”。纠风工作要树立以人为本、执纪为民的理念。凡群众反映的突出问题，都要切实加以解决；凡损害群众利益的不正之风，都要坚决查处和纠正。“阳光是最好的消毒剂”，落实廉政建设的“阳光参与”机制，要进一步完善民主评议政风行风等制度，认真做好政务公开、办好政风行风热线，搭起与广大职工直接沟通的平台，督促有关部门及时解决群众的合理诉求。

（6）昆明烟草系统廉政体系要实现廉洁教育功能，即依托昆明烟草系统的廉政文化载体，开展多种形式的廉政教育，通过廉洁教育起到“镜子照形、行为治疗、督促反省、鉴往戒来”的作用，为昆明烟草系统的“廉洁发展”奠定“廉洁人生、幸福人生”个体职业道德基础。从组织管理的角度来看，腐败行为即是组织成员对组织纪律的触犯过程。“纪律本质上就是公司和员工之间达成的协议，它表现为服从、勤勉、行动、忍耐及尊重。”^[14]制度、监约、惩防、改革、纠风、教育等功能的目标都是为了塑造组织成员对组织共同体的纪律性。

昆明烟草系统廉政体系的“制度整饬、权力监约、依法惩治、风险预防、改革纠风和廉洁教育”六大功能之间是相互关联、彼此整合的。昆明烟草系统反腐倡廉工作是一个复杂的系统性工程，具有整体性、结构性、功能性、开放性、适应性的特点。从昆明烟草系统廉政体系及其系统功能而言，系统中的每一个结构性的部分有其特定的功能，并经系统的良性整合后表现为系统整体功能的最大化输出。