昆烟公司反腐倡廉建设的主要做法剖析

前面第一部分已对昆明市烟草专卖局（公司）近几年的反腐倡廉建设工作作了充分的归纳和总结。以下对昆明市烟草系统反腐倡廉建设的几个主要做法展开分析，并据此提出相关地方需要继续完善的建议。

1.以反腐倡廉为抓手，落实“发展是第一要务”

昆明烟草系统从落实“发展是第一要务”的政治高度，把贯彻《工作规划》的廉政建设列入昆明烟草系统战略议程，使反腐倡廉工作能够“服务地方经济社会发展，保障烟草行业健康发展，促进员工个人的全面发展”，让反腐倡廉工作同昆明烟草系统的经济发展工作一起部署、一起落实、一起检查。例如，昆明烟草系统根据自身特点，把“促进地方‘两烟’经济发展、保护‘4个千家万户’的利益和深入从源头上治理腐败”三者有机结合起来，把反腐倡廉工作嵌入昆明烟草系统的常规性、季节性、细节性管理环节中，塑造昆明烟草系统的社会形象，积淀昆明烟草系统的组织文化。“在卷烟经营方面，重点对卷烟订货、销售中有无内外勾结、卖大户、紧俏品牌信息不公开等情况进行定期不定期的检查，有效防止卷烟销售过程中的‘体外循环’；在烤烟收购季节，重点对烟叶种植、收购合同执行情况，有无徇私舞弊、损害烟农利益的行为，是否按规定调拨，有无合同外销售的情况，专卖监管是否到位等进行检查，确保烟叶收购的安全平稳；在工程项目监管方面，重点对工程项目是否按照规定程序进行，投标单位选择是否集体研究决定、投标单位的资信情况是否属实、是否有串标的嫌疑，审计中对工程的属实性是否实地核实、职能部门对监理公司的质量监理是否到位、各种材料的检验报告是否齐全等进行检查。各级纪检监察人员深入施工现场，对工程建设的质量全过程进行了监督检查，确保了资金使用安全和工程质量；在物资采购方面，重点开展了事前、事中、事后全过程进行监督检查，2008年共对78个招标、比价项目进行了监督检查，努力从源头上预防和遏制违纪违规行为的发生，确保了采购物资符合规定的要求，维护了企业的合法权利；在资金监管方面，重点检查了资金监管措施、收到的效果、是否存在缺陷等，杜绝了‘小金库、账外账’等的发生；在对复烤企业的监管方面，市局派驻的纪检监察联络员深入生产、经营一线，对烟叶成品调出、罚没烟叶接收、准运证审批手续等情况进行检查，有效地防止了无合同、超合同加工情况的发生；在用人方面，干部考察、考评和人员考试录用等过程进行了监督。如人员录用、干部‘凡提必考’时，派出纪检监察员参加全过程监督。2008年共对21名拟提拔人员的考试、考察过程进行了监督，并出具了相应的廉政监督考察报告，对所有提拔到中层管理岗位的同志进行了任前廉政谈话，对全系统所有中层管理人员的年度测评、考核过程进行了监督。”^[10]

2.贯彻《实施纲要》和《工作规划》，细化反腐倡廉制度体系。

党的十七届四中全会指出，“要坚持用制度管权、管事、管人，提高反腐倡廉制度化、法制化水平”。反腐倡廉制度指的是国家或社会通过以共同同意为基础的权威性先行约定，对腐败行为实施惩防和对廉洁行为加以倡导的规则体系及其运行机制。反腐倡廉制度既包括以国家立法为基础的正式制度体系，也包括以社会伦理为导向的非正式制度体系，以及这两种制度体系赖以运转的奖惩、毁誉、褒贬等动力机制。“制度是社会的博弈规则，或更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件……用经济学的术语说，制度定义和限制了个人的决策集合”（North，1990）。制度的意义在于使行为具有约束性、可控性和预见性。

根据国家反腐倡廉的《实施纲要》《工作规划》和国家烟草系统的行业反腐倡廉工作部署，昆明烟草系统初步建立起一个上下衔接、水平协调、网格化控制的反腐倡廉工作制度体系。昆明烟草系统构筑“点、线、面”反腐倡廉制度网络体系的基本思路：

（1）点：以重大项目、重大议题、重大事项、重点人物、重点环节、重点岗位为中心构建反腐倡廉制度。

（2）线：以昆明烟草专卖局（公司）管理流程为路径构建反腐倡廉制度。

（3）面：以昆明烟草专卖局（公司）的下属各行政层级为平台构建反腐倡廉制度。

在昆明烟草系统反腐倡廉制度建设中，主要突出了以下几个方面：

（1）强调与健全党风廉政建设责任制相统一，在昆明烟草系统的各层级子系统建立起实施“廉洁教育、全程监督、风险预防、改革创新、纠风正气、依法惩处”等反腐倡廉工作的制度安排。

（2）强调对国家反腐倡廉制度和国家烟草行业反腐倡廉制度的衔接、细化和执行。

（3）强调与昆明烟草系统程序性管理制度的反腐倡廉功能整合。

（4）强调在腐败现象易发多发领域和环节建立专项治理制度和风险管理制度。

（5）强调制度体系的教育功能和塑造作用，先后组织编写了《昆明市烟草专卖局（公司）党风廉政建设材料》综合篇、制度篇、执行篇和教育篇。

3.惩防并重，推进反腐倡廉工作科学化(www.xing528.com)

反腐倡廉建设是一项庞大、复杂的系统工程，加之烟草系统本身的行业特殊性，加剧了烟草系统反腐倡廉工作的复杂性、重要性和艰巨性，顺利推进昆明烟草系统的反腐倡廉工作必须走一条科学化的道路。

（1）建立昆明烟草系统廉政工作考核指标体系，使昆明烟草反腐倡廉工作重执行、可评估、能改善。廉政考核指标体系的构建是以组织的各部门、各项工作在廉政建设中作用的大小为依据，采取分类抽取、按比例加权重的方法，从而达到相对客观地评价一个组织廉政建设状况为目的的一整套评价标准和方法。从腐败发生学的角度出发，廉政考核指标体系的构建应包括制度指标、行为指标和效果指标。制度指标包括党内民主制度、人事制度、财物制度等等。对行为测量的指标则包含教育指标、干群关系指标、公务行为指标等等；效果指标重点考察案件查处、纠风治乱、廉洁自律等等。

（2）成立昆明烟草系统廉政工作专家咨询小组，作为昆明烟草系统反腐倡廉工作的一个智力支持系统。廉政工作专家咨询小组既要在廉政建设方面有理论造诣和管理技术，又要对昆明烟草系统的运行情况有充分了解，以便为昆明烟草系统反腐倡廉工作提供理念塑型、制度建设、管理工具、独立评价等方面的作用。

（3）运用现代管理技术与方法推进反腐倡廉工作。例如，通过计算机系统强化对反腐败体系的实时监控管理，构建全面覆盖内控关键环节的监控系统。借助计算机系统收集、加工、反馈各级反腐败抓案件信息数据，为高层领导惩防决策提供充分的信息支持。

（4）建立以昆明烟草系统廉政文化为载体的昆明烟草系统廉政文化学习机制。加强廉政文化学习是推进昆明烟草系统反腐倡廉工作科学化的一个重要环节，要将廉政文化建设纳入整体发展战略，与烟草系统组织文化建设的核心内容相结合，与烟草行业共同价值观相结合，从而倡导自律、公正与廉洁的廉政文化精神，抨击和贬斥以权谋私等不廉行为，使廉荣贪耻的价值观为广大干部群众所认同和接受，奠定昆明烟草系统反腐倡廉工作的思想基础和心理基础。

（5）建立昆明烟草系统反腐倡廉风险管理机制。在容易发生腐败的工作领域和关键环节，未雨绸缪，防范在先，增强惩治和预防腐败体系建设的针对性、预测性、有效性。要建立和落实反腐倡廉风险管理机制，具体要做好以下几方面的工作：

第一，确定风险点并界定风险等级。昆明烟草系统各层级、各部门、各单位要结合工作实际，自行确定风险点。从理论上说，任何组织和个人都存在着腐败风险，特别是党政领导岗位和重要管理岗位上的工作人员，他们在科层体系中掌握一定的权力和承担着一定的岗位职责，包括人事任免、财务活动和事务管理。一般来说，管理者的职务越高，权力越大，责任越重，因而面临的腐败风险也越大；管理者的职务越低，权力越小，责任越轻，因而面临的腐败风险也越小。从烟草系统的实际情况而言，因其体制上的特殊性，在“黄金”行业人力资源配置、各种产业项目、相关财会环节、烟草专营专卖等环节都有极大的利益诱惑，即使在烟草收购、制品营销等体制外的环节都有产生腐败的风险，而且这些体制外腐败风险环节对烟草企业的外部形象和外环境管理战略都有重要意义。因此，昆明烟草系统各层级、各部门、各单位都应结合工作实际，确定反腐倡廉工作的风险点。

在确定风险点后，还应确定风险等级，从而提升反腐倡廉工作在风险管理时进行资源配置的针对性和权重感。在进行风险管理的等级划分时，可将风险等级确定为三级：特别容易发生腐败且发生腐败现象后影响较大的岗位和环节界定为I级风险点；比较容易发生腐败且发生腐败现象后有一定影响的岗位和环节界定为Ⅱ级风险点；其他可能发生腐败而发生腐败现象后影响一般且可控的岗位和环节界定为Ⅲ级风险点。根据昆明烟草系统近几年来发生腐败案件的特点，应把“三重一大”即重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金使用纳入I级风险点；专营专卖、职工福利、员工招聘及职务职称评聘等方面也容易发生腐败现象，应当将上述工作范围列入Ⅱ级风险点加以防范；有的部门和单位由于权力相对较小，管理任务不重，发生腐败的风险也较小，可作为Ⅲ级风险点，重在教育和纠风。

第二，建立风险预防的相关制度和工作措施。在各层级、各部门和各单位确定风险点及风险等级后，应制定切实有效的预防制度和工作措施。目前昆明烟草系统内部已经建立了很多规章制度，在反腐倡廉建设中发挥了重要作用，但总的来说比较笼统，比较分散，前瞻性不足。建立反腐倡廉工作的风险管理机制，关键要做到“一个风险点一个制度，一种风险等级一种措施”，从而更加有利于提醒、防范和监督。

第三，明确并细化责任主体和责任人。一项好的预防制度和工作措施，必须有明确的责任主体。目前昆明烟草系统内部已经出台的制度和措施，有一部分由于没有明确的责任主体，致使规章制度没有得到很好的贯彻落实，大大削弱了规章制度的权威性，降低了规章制度的执行力。如果出了问题，也会由于没有具体的责任人，无法有效地进行责任追究。尽管建立了党风廉政建设责任制，但其与常规管理工作制度缺乏衔接，或者没有在执行意义上被细化为具体责任制度。

第四，狠抓预防制度和工作措施的落实。制度是靠制度权威产生的内化影响和制度执行产生的纠错功能而成为“实现着的制度”。落实风险管理机制应把握两个环节：一是自我检查。自我检查、自我纠偏是落实制度的关键，是别人无法替代的职务行为。二是外部督查。应把风险管理的各项规章制度纳入工作目标责任制范畴，定期对落实情况进行督查。要通过督查，及时在反腐倡廉工作的开展过程中发现风险诱因，管理风险诱因，防止或减轻腐败行为及其影响后果。

4.标本兼治，把廉政文化建设作为组织文化建设的重要内容

廉政文化，在我国有着悠久的历史传统，是中华民族优秀传统文化的重要组成部分。廉政文化有4个基本范畴：一是指廉洁从政的思想道德要求，作用于执政者的内心世界，形成廉洁从政的文化动力；二是指在全社会营造良好的廉洁从政的文化氛围，形成“以廉为荣、以贪为耻”的社会风尚，用健康向上、追求清廉的文化充实人们的精神世界；三是指各职业阶层的从业人员恪守职业道德、爱岗敬业、廉洁自律、奉公守法的职业文化；四是广大人民群众追求“公平正义、安定有序、诚信友爱”社会境界的一种文化反映。从反腐倡廉工作的角度而言，廉政文化是组织文化中领域性和功能性的一个组成部分。昆明烟草系统具有政府机关、企业组织两个基本的组织面相，从组织文化建设的角度就应该具有政府文化和企业文化两个结构性的内容。在烟草系统这样一个特殊体制下，坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉工作方针，就必须建设“廉洁发展”的烟草系统组织文化。

昆明烟草系统廉政文化建设主要包括：首先，把廉政文化的制度建设作为昆明烟草系统廉政建设规划纲要的重要内容。通过反腐倡廉制度建设把廉政文化建设纳入昆明烟草系统的整体发展战略，实现廉政文化建设与烟草行业共同价值观培养相结合，与烟草系统组织文化建设核心内容相结合。其次，在廉政文化建设过程中紧紧围绕党风廉政建设这一纪检监察的中心工作。通过着眼于反腐倡廉工作面临的各种实际问题，在教育、制度、监督各个环节中增加文化含量，将廉政认识提升为廉政意识，将廉政意识转化为廉洁行为，从而形成反腐倡廉的长效机制。第三，防心如城，关口前移，从教育入手夯实思想基础，通过多种形式做实廉政文化建设工程。充分利用“党校教育”“三会一课”“谈话教育”“典型教育”、员工学习会、员工大会等形式，组织党员干部员工学习党纪条规、学习先进典型、了解反面案例，增强廉洁自律意识，增强同腐败现象作斗争的意识，营造反腐倡廉的思想大氛围。定期进行上级纪委同下级主要领导谈话、领导干部任前廉政谈话、给予党纪政纪处分后的回访谈话和发现苗头性、倾向性问题时的诫勉警示谈话，加强组织督导约束，抑制腐败动机和机会。第四，开展多渠道的廉政文化建设参与机制。面向各级领导干部的配偶、子女、家属开展“廉内助”教育，面向领导干部的秘书、司机等身边工作人员开展“廉助手”教育，面向部门会计、出纳等财务管理人员开展“廉管家”教育，使领导干部身边的人员能够做到主动监督，经常提醒，及时劝诫，避免不廉洁行为。