我国烟草系统廉政建设的挑战

腐败可能发生在政治领域，也可能发生在市场领域。在我国“建立健全惩治和预防腐败体系”语境下，腐败是指在公共权力运行过程中，关联主体在人性欲望的驱动下，偏离公共伦理的正当性要求并依托公共权力获取非法私人利益的行为。^[3]在经济关系中，交易双方主要通过平等自由签约的市场机制相互交往；而在政治关系中，官僚体制下的雇员主要通过科层关系相互交往。^[4]在“经济—政治”复合关系中，公共权力极易通过科层节制、行政垄断和行政许可等环节寻租，产生比单纯市场机制和官僚体制下严重得多的腐败问题。我国烟草系统所建立的“政企同体、专卖专营、赋国富民”的烟草行业管理体制，把烟草行业的相关主体间关系从“两种市场关系”转变为“两种行政关系”。“两种市场关系”，即在法治市场经济模式下，平等市场主体间以价格调节为核心的市场交换机制和自由竞争或自然垄断下的市场主体交往关系。“两种行政关系”，即在法治行政国家模式下，科层制中以权力与服从为基本特征的上下级行政关系和依靠法定权力获得对市场资源进行权威性管制的行政垄断。这种在中国国情下形成的烟草行业管理体制，对反腐倡廉工作提出了严峻的挑战。

我国烟草系统廉政建设面临的挑战主要包括：

1.体制困境

正如上述我国烟草系统建立专卖专营体制阐述的理由，目前我国烟草行业管理体制是一个必要的制度安排，但也正如上述对这一体制的理论分析，这种体制也是一个易诱发腐败现象的体制。我国烟草系统廉政建设过程也就是解决这种体制困境的过程。如果解决不好，将会引致人们将烟草系统的腐败问题简单地归咎于烟草专卖专营制度，并在反对烟草专卖专营制度的舆情中被放大。^[5]

2.管理难题

烟草管理系统是一个包括党政管理、企业管理、烟草专营专卖管理、原材料种植加工、烟草制品营销等若干管理子系统及其复合关联的巨系统，也是一个巨大行业的利益之池。管理即决策，决策即是对关联利益进行权威性分配的过程。我国烟草管理系统作为一个复杂巨系统，其反腐倡廉工作要比单纯的政府机关、企业单位或行政管制部门的反腐倡廉工作面临更大的难度。(www.xing528.com)

3.行业认同

烟草行业被认为是一个夕阳产业，这很大程度上是与“控烟”相关的一个话题。^[6]这一话题将挑战烟草行业“两个至上”的行业精神，并危及烟草系统工作者的行业认同乃至“赋国富民”的烟草系统组织文化建设。在一个收入相对高于社会平均收入的行业，一个行政垄断下的“黄金”行业，如果它的从业者没有行业认同、职业精神等整合崇高社会使命感的伦理觉悟作为烟草系统组织文化的核心，它从内部开始腐败的现象就会像瘟疫一样蔓延。

4.扩散效应

我国烟草系统廉政建设作为一个公共治理过程，其得失必然会影响党和政府的合法性、群众和职工对行业的认同以及烟草行业的健康发展。在烟草专卖制度的争议中、控烟与烟草行业发展诉求的冲突中、“黄金”行业与社会不满情绪的矛盾中，烟草系统反腐倡廉成败必然会产生很强的或正或负的涟漪效应（或扩散效应）。

上述4个方面的挑战归纳起来就构成了对烟草行业发展的战略性挑战，烟草系统廉政建设成为应对这一战略性挑战的结构性内容。