我国烟草系统的行业特点述评

烟草制品及与烟草相关产业链是一种特殊的生产过程和消费产品，其主要特点包括：

（1）烟草制品对人体健康有一定危害，人际交往中应进行健康倡导，需要进行适当的控制。

（2）烟草制品作为一种社会风俗嗜好品，客观上难以在社会上短时间内禁戒。目前我国烟民数量约3亿，必须保证基本的生产供应，满足社会消费的客观需求。

（3）烟草制品及其生产工具作为一种商品，不论是烟叶原料，还是烟草专用机械和辅助材料以及最终的卷烟产品，都具有用途单一，制作相对简易的特点。

（4）烟草行业的生产经营过程配套性强，从烟叶种植收购、复烤加工、调拨储运、烟机制造、辅料生产供应、卷烟生产，到批发零售、对外贸易等环节紧密联系，特别需要统一协调。

（5）烟草行业的各环节都由国有工商企业负责经营，承担着国有资产保值增值和提供国家赋税来源的双重任务，同时烟草的生产和消费又关系到“4个千家万户”：一是千家万户的烟农，二是千家万户的卷烟零售商，三是千家万户的烟民，四是千家万户的烟厂职工。

（6）烟草行业的生产批发相对集中，与烟叶种植、卷烟零售的分散经营交织在一起，增大了行业管理的难度，容易在收购秩序和卷烟流通等领域出现各种市场负外部性问题。(www.xing528.com)

基于上述烟草行业的特殊性，国家对其采取了有别于其他行业的“专卖专营”特殊管理体制和“政企同体”经济计划管理方法。国家对烟草及其制品实行的“寓禁于征”高税政策，客观上使得烟草成为国家的重要财源和地方政府的财政支柱。庞大的烟草消费需求量及相关的产业集群作用孕育着各种各样的经济机会，交织着“4个千家万户”的利益，从而使一些适宜烟草种植和加工的地方在区域经济发展中建立起相关优势政策议程。在长时段的国家发展中，烟草系统成为一个“政企同体、专卖专营、赋国富民”的特殊行业管理体制。

这一特殊的行业管理体制表现为：

（1）在法律法规上，1983年9月23日国务院发布的《烟草专卖条例》，1991年9月29日第七届人大常委会通过的《中华人民共和国烟草专卖法》，1997年7月3日国务院颁布的《烟草专卖法实施条例》，同时各级地方政府还配套有一系列地方法规和规章措施。

（2）在管理体制和机构设置上，建立起“统一领导、垂直管理、专卖专营”的烟草专卖制度，成立了国家烟草专卖局（中国烟草总公司）作为实施“专卖专营”制度的“政企同体”机构。最终，中国烟草总公司及各省烟草公司构成的庞大垄断经营组织通过烟草生产许可证与销售许可证来管制烟草及与其相关制品的生产与销售。

（3）在烟草行业的利益配置格局上，形成了“国家利益与地方利益、行业利益”“行业利益与烟农利益、烟民利益”“政府利益与企业利益、职工利益”等复杂的利益关系，强势的一方就能在政策议程设置和政策议题确定过程中充分实现自己的政策偏好，甚至凭借行业管理的特殊性进行“权力寻租”。