美国早期环境政策的演化的介绍

图4-2　在美国政府鱼类与野生生物管理署（Fish and Wildlife Service）做科普作家和编辑的卡逊（1940年）

摄影师未详，鱼类与野生生物管理署照片。来自维基共享网站，https：//commons.wikimedia.org/wiki/File：Rachel_Carson_w.jpg，公用领域作品，2016年1月下载。

从大的社会文化背景来讲，美国在20世纪60年代经历了一个科技对社会影响的反思过程，而这个时期兴起的现代环境运动对反思过程有巨大的影响。现代环境运动的一个最重要的推动者是海洋生物学家、科普作家卡逊（Rachel Carson）。卡逊最早在美国得到公众的关注是她在二战后出版了几部关于海洋与海洋生物的畅销科普作品，尤其是《我们周围的海洋》。20世纪50年代末，她关注到美国从政府到制造商再到使用者都普遍存在对农药的信仰、依赖和滥用，把它作为提高农作物产量、消除公共卫生隐患的利器，作为现代科技发展的象征。而卡逊从研究人类与海洋关系的历史和现状中意识到当时普遍存在着对环境问题的忽视。20世纪50年代，有关大气核试验所造成的空气辐射污染问题的争论，也让她意识到高度发达的技术已经可以使得人类活动的影响遍及全球。这个问题在她深入研究农药滥用的问题时逐渐变得明朗化：因为利益集团受利益的影响，在大力推广农药科技的过程中，根本没有就农药对环境的影响、对其他生物的影响，甚至对人类本身的健康影响做过细致的研究。在收集了大量翔实的有关农药问题的资料的基础上，她撰写了《寂静的春天》一书，阐述农药滥用的危害性，于1962年出版，在美国和全世界公众中引起了巨大的反响。^[3]

然而，在卡逊的《寂静的春天》一书出版之后，美国农业部和农药制造商们，甚至有些研究农药效益（但没有研究其环境影响）的科学家们，普遍采取了敌对态度，对卡逊极尽诋毁，以至于卡逊担心她的书将达不到预定的目标，即促使政府采取措施限制农药的滥用。就在这时，美国总统肯尼迪指示他的总统科学顾问委员会对此问题进行深入调查。总统科学顾问委员会为此成立了一个专门小组，邀请与农药较少有相关直接利益的科学家参与调查。经过长时期的细致调查、研究和讨论，听取各方面意见，包括与卡逊本人见面、讨论之后，这些科学家得出结论：农药在农业和公共卫生上有它的重要作用，但是当时是出现了严重的滥用，而且几乎没有研究来关注这些农药对环境的影响和对人类及其他生物的长远影响。至少在这一点上，卡逊敲响警钟就完全是对的。报告的最后写道：“公开发表的文章和小组成员的经验表明，卡逊的《寂静的春天》出版之前，人们普遍没有认识到农药的毒性。”报告建议，“由合适的联邦部委和机构来启动公共教育计划，以说明农药的毒性和使用”，还有“政府应该以这样一种方式向公众提供这一信息，即让公众明白农药的价值的同时也意识到它的危险性”。

总统科学顾问委员会认真讨论了小组的报告草案，最后一致赞同报告，并通过科学顾问委员会主席、肯尼迪的科学顾问维斯纳（Jerome Wiesner）把报告提交给了总统。肯尼迪总统马上发令将报告公开发表，并向国会提交相关提议法案，开始进行农药管理领域的改革。

这份报告可以说是总统科学顾问委员会历史上争论最为激烈、对美国公共政策最有影响的一个文件。它在很大程度上支持了卡逊在《寂静的春天》中提出的各项具体主张和理念。虽然承认为了粮食生产和疾病控制“必须继续使用农药”，但它明确指出农药的滥用也会危害人类和其他生物。该报告像卡逊在其书中所强调的一样，认为农药问题所代表的只是众多环境问题的冰山一角，甚至认为在全面了解信息之前就应该采取行动：

专门小组确信，我们必须更全面地了解这些化学品的性质，并确定其对包括人类在内的生物系统的长期影响。小组的各项建议就是针对这些需求而做出来的，目的是对农药更合理地使用或者找出其他控制虫害的替代方法，以使得风险最小化和收益最大化。在提出这些建议的同时，我们应充分认识到，农药只是环境污染问题的一个方面，但是我们深信，使用农药所带来的灾害要求我们在一个控制环境污染的全面计划得到实施之前，必须迅速采取一些暂时性的措施。

也就是说，该报告倡导这样一个观点，即在面对环境变化可能带来的灾难性后果时，可取的、保守的立场是积极采取措施以缓解问题，而不是坐等所有的数据和证据收集齐全再采取行动。

总统科学顾问委员会的专门小组还指出，农药的问题并没有什么快捷的技术或专制的解决办法，它需要在民主的框架内通过科学理解和技术进步之间的动态互动来解决：

它（专门小组）能够提出避免或减轻农药害处的方法，但是最终社会必须做出决定，而要做到这一点，它必须获得足够的信息并以此为基础做出判断。这个决定不可能是一劳永逸的，必须是随着周围环境的变化和知识的增长而处于不断变动之中。（王作跃，2011）280

在要求公众有知情权和选择权这一点上，总统科学顾问委员会其实是在响应卡逊在《寂静的春天》里所发出的号召，即公众必须决定是否希望继续走目前的道路，而公众只有在充分掌握事实的时候才有可能这么做。最重要的是，总统科学顾问委员会呼吁增加有关农药的使用的公共政策的公开性——“所有用来作为给予（农药）登记和制定容许量的基础资料应予以公布，以便让这些数据的假设、有效性和可靠性接受公众和科学共同体的严格审查”。值得注意的是，总统科学顾问委员会在这里倡导的是把美国公共政策的权威从政府技术专家转向理解科学的公众。

总统科学顾问委员会不仅证实了卡逊对农药滥用的具体指控，而且支持她对误导的技术狂热论所做的哲学批判。卡逊在《寂静的春天》中说，人类对环境的破坏来自我们欠发达的科学和过度发达的技术之间的不幸失衡：

“控制自然”这句话孕育于自负，诞生在生物学和哲学的尼安德特时代，当时认为自然是为了方便人类而存在的。应用昆虫学的概念和实践绝大部分可以追溯到科学的石器时代。如此原始的科学用最现代的、恐怖的武器武装了自己，并且在用它们对付害虫的同时也使它们与地球对立起来，这是令人担忧的事情。（王作跃，2011）282

总统科学顾问委员会也认为，在试图用技术控制自然之前，重要的是通过科学或基础研究来理解自然。关于农药对环境影响的基础研究，既可以作为未来农药技术的基础，也可以成为解决由于滥用农药而造成的环境问题的途径。总统科学顾问委员会和卡逊都相信，科学研究最终将会为走出技术僵局指明道路，并提出应该增加联邦政府基础研究资助。

总统科学顾问委员会专门小组的报告对卡逊的《寂静的春天》的中心思想的充分肯定，受到大众的普遍欢迎（农药既得利益者除外）。当然，让总统科学顾问委员会报告特别有分量的，是报告中肯尼迪总统简短而关键的声明。他说：“我已经要求相关的负责机构落实这个报告中的建议，包括为我准备的那些将要提交给国会的立法和技术建议。”这是总统科学顾问委员会压倒预算局反对意见的罕有事例。从某种意义上说，它标志着政府内部有关农药政策的争论的第一阶段已经结束，尽管对总统科学顾问委员会报告中的那些建议还存在着不同的解释。卡逊对总统科学顾问委员会的报告感到非常兴奋，在白宫发布报告的当天她就通过哥伦比亚广播公司就报告做了热情洋溢的评论：

我认为这是一个非常好的报告，它很有分量。它是客观的，而且我认为它对这个问题的评价是公正的。我觉得报告为我和我的主要观点做了辩护。我尤其高兴的是，（报告）重申了这样的事实，即公众有权利了解事实，这说到底也是我要写《寂静的春天》的最重要的原因。（王作跃，2011）284

在总统科学顾问委员会的报告发表之后，国会就农药使用问题专门举办了听证会。卡逊在听证会上阐述了自己反对无节制地使用农药的立场，以及她对总统科学顾问委员会建议的支持，特别是淘汰持久性农药，加强医疗教育、基础研究和内务部在农药监管中的作用等建议。她还呼吁在总统行政办公室成立一个独立的、没有利益冲突的委员会，“由在医学、遗传学、生物学和对自然资源保护等领域内有很高专业能力的人组成”，来制定农药政策。卡逊与总统科学顾问委员会农药专门小组打交道的良好经历，可能促生了她提议建立此委员会的想法，而很多人后来把此委员会看作是美国环境保护署（Environmental Protection Agency，简称EPA）的萌芽。

总统科学顾问委员会和卡逊参与农药的争论让我们看到，现代环境运动是对新科技革命所衍生出来的对科技盲目信仰的一个反思，但并不是对技术，尤其不是对科学的摒弃和一味反对。总统科学顾问委员会和卡逊本人都以科学家的身份对公共政策发出声音，在阐述他们的技术怀疑论的同时，强调适当的技术，尤其是科学的重要性。而且，我们还可以说，在20世纪60年代，尽管美国科技普遍发达但仍然面临着一个重要的现代化问题：如何使得经济和技术的发展与环境的保护相协调。这不仅要从科学的角度大力发展生态学等与环境相关的学科建设，更需要一些兼具环境专业背景和公共政策经验的环境政策专业人才。在那个年代，环境专业刚刚出现，作为一个涵盖环境问题的自然和社会方面的跨学科知识体系，它的目标是通过公共政策来控制和调节这些问题。但那时它还处于初始阶段，处于被创造出来的过程中，并且颇有争议。事实上，总统科学顾问委员会的农药研究是首次对来自不同机构、来源和学科的，有关环境的一个主要问题的最先进研究成果的综合。

回头来看，总统科学顾问委员会报告的真正贡献是它在改变公众和官方就卡逊的《寂静的春天》中所提出的环境问题的看法上起到了关键作用。总统科学顾问委员会的科学声望，对农药风险所做的不偏颇的、清晰的阐述，以及肯尼迪总统的大力支持，这一切都有助于打击农药利益集团的傲慢态度。总统科学顾问委员会还帮助开创一个科技政策制定的新模式，即承认科学有不确定性，但仍然鼓励决策者以对潜在风险进行动态研究和保守评估为准则来积极制定政策。总统科学顾问委员会的农药研究，可以说在很多方面开创了环境研究的先河，使其成为一个严肃的、跨学科的科学领域。

对总统科学顾问委员会农药问题研究的考察还表明，在环境方面，与军事技术和军备控制方面一样，总统需要专业但独立的科学咨询。如果没有总统科学顾问委员会及时而有成效的支持，肯尼迪总统即使想要采取行动，也可能无法应对那些针对卡逊和她的书的攻击浪潮。总统科学顾问委员会的独立性使得他们可以避免被联邦机构的狭隘利益所动摇。肯尼迪总统对政府外科学咨询的创造性运用帮助他克服了官僚们对环境问题的不作为。因此，由于总统科学顾问委员会对农药的这项研究，至少在1970年美国环保署建立之前，科学顾问的办公室越来越成为白宫甚至联邦政府中环境行动主义的中心。

最重要的是，总统科学顾问委员会的技术怀疑论，即它在与核军备竞赛的长期斗争中所获得的对技术解决办法的局限性的深刻体会，极大地影响了它对虫害控制和农药后果问题的处理方式和态度。就像它怀疑新型核武器是解决冷战政治问题的办法一样，总统科学顾问委员会提醒大家，盲目相信可以通过化学品来控制虫害是危险的。在禁止核试验的问题上，它意识到禁核协议的达成是一个政治问题，不可能通过技术设计来实现；同样，在农药问题上，它认定农药问题乃至整个环境问题，不是只依赖专家们就能解决的。这就是为什么总统科学顾问委员会在农药报告中响应卡逊，号召在充分掌握信息的基础上由社会来决定农药的使用。总统科学顾问委员会再一次强调，有必要让公众认识到在复杂的社会、政治以及自然、生态背景中，任何技术解决方案都是有局限性的。

当然，作为一个科普作家，卡逊在整个过程中的作用毋庸置疑。如果不是因为卡逊的《寂静的春天》一书，总统科学顾问委员会可能在几年内都不会开展有关农药问题的调查研究。卡逊对这个问题的清晰阐述和伴随而来的公众兴趣，促使总统科学顾问委员会不再满足于只要求加强进一步的研究，而是对改变政策提出了有力的建议。卡逊的影响和公众的兴趣当然也有助于引起总统对这个问题的关注，并削弱了官僚和农药制造商对总统科学顾问委员建议的抵抗。近来的研究表明，走向适当技术的运动（该运动建立在对技术措施的局限性认知的基础上），体现了20世纪六七十年代美国文化的女性化。最终，是果断的政治领导、开明的技术理性，以及秉持科学的公共行动主义联合起来把这场农药争论变成了现代环境运动的开端。

到了20世纪60年代中期约翰逊总统任内，环境问题更加严重，也更加成为总统科学顾问委员会关注的中心。这时人们的环保意识已经从20世纪初的保护自然资源转变为保护自然生态环境免受工业化发展的污染。1964—1965年间总统科学顾问委员会对环境问题的一次全面调查研究，就像此前它对卡逊所提出的农药问题的调查一样，成为现代环境运动的一个里程碑。这是联邦政府第一次把环境问题提到议事日程上来，并推动政府、科学界和公众都开始普遍重视环境问题。

总统科学顾问委员会在1965年完成了一个题为《恢复我们的环境质量》的环境报告，是美国环境政策演化中的一个重要文件，第一次提出创造一个没有污染的环境应该像教育一样并列为人类基本人权。报告提出了涵盖环境诸多方面的100多条建议，这些建议很多后来都通过立法或其他方式转变为联邦法律和政策。鉴于该报告对美国当时环境政策演化的重要性，以及对中国当代应对环境问题的借鉴意义，在这里稍微详细介绍一下该报告的产生过程和具体内容。^[4]

首先值得关注的是该报告调查范围之广、之具体：总统科学顾问委员会先组织一个“环境污染小组”，15名成员主要由各大学相关专家组成，组长由普林斯顿大学数学教授（兼贝尔实验室副执行主任）图基（John W.Tukey）担任，办事员由白宫科技办公室的巴克利（John L.Buckley）担任。该小组各成员然后以分组组长的身份组织11个分组，分别调查“土壤污染”“环境污染对健康的影响”“基准监测”“大气中的二氧化碳”“固体废物”“混合下水道”“氯化废物的效应”“农业废物”“水华”“污染物对人类之外生物的影响”“病虫害控制的改进实践”。而这些分组每个由2-8个成员组成，共有来自联邦各部、各州政府、众多大学和企业的四五十位专家参加。这些科学家并不只是闭起门来开会、写报告，而是先分头与相关领域的专家联系、讨论，并对所收集到的各种公开的和未发表的信息进行分析、研究，然后才写报告。最后由白宫发表的《恢复我们环境的质量》报告，不仅有整个“环境污染小组”的总体报告，还有各分组的详细报告，它为总体报告所提出的各项建议提供细致的论证和补充。

总统科学顾问委员会的报告在引言里给出环境污染的一个定义：“环境污染是对我们的周遭进行不利的改变，这些改变绝大多数是作为人类行为的副产品而出现的，表现方式为能源模式、辐射程度、化学和物理结构、有机体资源量变化所产生的直接或间接效应。”（第1页）具体讲，污染物有两种：一种是人类活动所产生的无益副产品，另一种是那些已经被使用过的废弃物品。这些污染物可以在环境中停留、漂移、周转很长时间，损害经济发展和人们的生活品质。

报告认为，随着社会的技术化和生活水平的提高，污染一定会产生，进而需要越来越多的控制机制。污染经常是一个全球性的问题，例如，“污染物已经在全球范围内改变了大气中二氧化碳的含量以及海水里和人类身上铅的浓度”（第2页）。污染物已经降低了大量土壤的生产力和一些作物产量，导致大量鱼类死亡，危害了益虫和鸟类，甚至在南极企鹅和北极雪鸮体内也发现有农药。

总统科学顾问委员会提出，美国联邦政府必须在应对环境污染问题上负起领导责任，而不是推给各州或地方，因为美国优良的自然环境是“全国人民的遗产”，必须为了现在和未来的世世代代而保护。“我们国家的永续国力和福祉，取决于我们的资源数量和质量，以及我们的人民所生活于其中的环境质量。”（第2页）另外，污染无处不在，不受州界的限制；相关的技术、经济和政治问题都是全国性的；联邦政府直接管辖着大量土地，如联邦森林和国家公园，而这些土地已经受到污染的影响；联邦政府掌管的大型事业，如国防部的大型行动，如国家森林土地农药喷洒，都会产生污染；联邦政府已经具有保护和改善国家自然资源的职责。总统科学顾问委员会认为这些因素都说明，联邦政府必须在全国控制环境问题上首先起到带头作用，而且还要进而影响其他各个方面来推动环境保护。

最后在引言里，总统科学顾问委员会为该报告的作用——也可以说是为科学家在环境及其他公共政策问题中的角色——做了一个中肯的定位：“我们在这份报告里试图对（环境污染）问题进行一个描述，区分什么是我们现在所知道的、什么是我们现在所不知道的，并建议一些措施，而这些措施是为减少已经发生的污染，并避免将来的不可接受的环境恶化所需要的。”（第2页）

对于公众可能最关心的问题——环境污染会对人类健康造成什么影响？总统科学顾问委员会在报告正文第一章“污染的影响”里就给予了说明。报告首先指出空气污染的危害，把它分成急性的和慢性的。由于职业或事故原因导致有人因为毒气、农药喷雾、烟雾和高浓度灰尘致病或死亡，这是急性的。如果某些地区发生大雾、逆温和空气停滞现象，再加上燃烧引起的空气污染，就会出现灾难性的后果，导致有些老人和有心血管、呼吸道疾病的人死亡。至于慢性的、一般的城市空气污染对人类健康的影响，报告认为当时的研究还不能给出准确的答案，但可以确定的是，抽烟对人体健康的影响要比这种一般性的空气污染的影响大得多。另外，居住在城市的人比居住在乡村的人得肺癌的几率要高，而空气污染可能是一个因素。这种空气污染还会加剧哮喘病或其他呼吸道疾病的病况。

报告谈到水污染与人类健康的关系时指出，美国在治理水污染方面其实是取得了很大的进展：原来有各种疾病，尤其是伤寒、霍乱、痢疾，主要是通过水源传播的，后来发展了水处理办法，控制了大部分的病菌（但病毒，如肝炎病毒等仍然是一个问题）。而水的化学污染问题则随着城市化和农业现代化而越来越严重：来自下水道或农田肥料中的硝酸盐类化学品会污染地下水，含量过高的话会造成婴儿高铁血红蛋白血症。

最后一个也可能是公众比较关注的一个污染与人类健康的话题是农药问题。报告指出，二战后农药在种类和使用量上的快速增长引起了公众的关注，而且确实有人因为事故、职业和自杀等原因使用农药而被致死，但也承认到那时为止还没有发现农药的正常使用会导致人类死亡和疾病明显增加的证据。事实上一直到了21世纪科学家才找到农药，尤其是滴滴涕（DDT）与癌症发病率之间的一些联系（Cohn et al.，2015）。

但是，即使当时没有明显的证据说明农药的正常使用会危及人类健康，也并不意味着它们不会对其他生物产生负面影响。报告指出农药等污染物可能在水或土壤中存留较长时间，含量达到一定浓度时会导致鱼类死亡、蜜蜂消失，严重影响作物产量，危害动植物的生存。

报告问“为什么我们要关心”其他生物？那是因为“人类只是大千世界多种物种中的一种；人类的生活、娱乐甚至生存都依赖于很多其他物种”。总统科学顾问委员会赞同卡逊在《寂静的春天》中提出的观点，即世界上的生物通过“相互依存、相互作用构成了一个复杂的、动态的系统”。所以，当人类通过像农业这样的活动来“大规模地人工操纵自然的平衡”时，就会出现一些意想不到的后果，其中就包括环境污染问题，例如土壤污染、益虫消失、湖水的富营养化和水华现象等（第5页）。报告特意指出土壤污染的严重性：当时很多农药和化肥里含有重金属如铜、砷和铅以及放射性物质（后者还来自核武器试验），这些污染物不仅会影响土壤和作物产量，还会通过渗透作用进入作物从而危害人体健康，比如放射性物质会进入烟草而被人体吸入。(www.xing528.com)

报告在讨论动植物世界对人类的重要性以及污染对它们造成的危害时，特别提醒大家注意它们在帮助人类控制污染上的重要作用。首先，生物，尤其是微生物，能够吸收和化解污染物，从而净化空气、水和土壤。其次，有很多有机物，它们各自对某一种污染物有一定的敏感度，直接可以成为我们环境的生物鉴定和监测系统，以及对人类及其环境所面临的危险做出预警。即便如此，报告在下一章“污染源”里还是警告说，污染物会越来越多，其所引起的问题就会越来越严重，“因为环境来吸收和抵消这些污染物的能力不会变化”（第12页）。

总统科学顾问委员会的报告在给出具体建议之前，有一个简单明了但极具深刻哲学意味的有关环境问题的科技和公共政策的说明，题为“我们下一步应该向什么方向走？”，这章开门见山地指出“污染触及我们每一个人，我们同时是污染者和污染的受害者”（第13页）。在总结了环境问题的严重性之后，报告指出美国当时应对环境问题的措施是不系统的、缺乏全局统筹的，而且从联邦政府到各州再到其他层次都有此类问题，所以组织问题是环境政策的第一个问题和重点。第二个问题是知识问题。很多环境问题缺乏基础研究和信息。这不仅包括污染物和污染载体（比如大气中的各种气体、地表和地下水、海流和土粒）的物理、化学性质，还包括污染物在生物群体中传播的知识，即生态学方面的研究。总统科学顾问委员会报告所强调的第三个问题是保守原则，即应对环境问题要突出预警和预备，宁愿错在过多而非过少，这也是环境政策中最中心的一个问题，其表述值得全文引出：

我们现在知道，在我们必须做出决断时，是不可能预见污染问题所造成的环境变化的所有影响的。所以，负责任的决断必须是一个保守的决断。为这些决断提供依据的必须是来自尽可能真实的趋势和指标；没有必要提出证据说灾难一定会发生。一个动物群体里所发生的反常变化——不管有多小、不管发生在个体动物生命史中的哪个阶段，不管发生在该物种综合体的什么领域——都必须被当作潜在危险的警告。很多污染问题可以通过生态保护的实施来避免。对于一个污染物的持续性、生物效应和可预计的初始分布及数量如果有正确的认识，就至少可以部分预见其对生物的影响。将来，这样的预先评估是必要的。（第14页）

值得注意的是，总统科学顾问委员会在这个报告里，像它的其他报告和咨询意见一样，没有把自己局限在狭隘的科学和技术问题上面，而是根据咨询问题的性质，自然而然地、有理有据地把讨论和咨询的意见扩展到广阔的政策及制度层面上去了。因为总统科学顾问委员会的科学家们早已意识到，科技问题和社会、政治、制度问题是分不开的，只局限在技术层面会得出误导性的结论，而他们所秉持的技术理性是广义的，在循证基础上对科技以及相关问题进行综合、理性的考察。具体来讲，这个报告以及此前总统科学顾问委员会的《农药的使用》报告，为后来美国通过《环境评估报告》这个环境政策制度里最强有力的工具打下了基础。

对经济在应对环境污染中的作用的考虑是总统科学顾问委员会广义技术理性咨询哲学的另一个侧面。在“方向”这一章的结尾提出，工农业生产所产生的废物不能再像以往一样不加任何处理就排放到环境里，而是应该进行去污染处理，且相关费用应该由相关的生产者承担，作为生产成本的一部分。“过去，污染的压力来自于经济；将来，降低污染的压力也必须来自于经济。”对经济因素的考虑还扩展到环境政策最重要的一个方面：人力资源的培养。报告提出，要解决复杂的环境问题，不仅需要培养大量的技术员、工程师和科学家，而且也需要相关的经济学家和行政管理者。所需要的知识不仅有科学和技术知识，而且有经济知识。“我们的政府有鲜明的责任，以保证把有能力、有想象力的人才吸引到这个广阔的领域来并让他们受到精细的训练，并且保证科学家和工程师有条件创造出知识和技术，从而给予我国人民一个清洁、健康和愉悦的环境。”（第15页）

这些关于组织、制度和经济在解决环境问题中的作用的讨论也说明，总统科学顾问委员会在这个报告里体现出它一贯的对纯粹依赖技术解决社会政治问题幻想的警惕性。例如，报告指出，有很多污染问题的解决所需要的是加强或改善已有法规的执行，“而不是技术进步”。它还提出，要达到环境治理的目的，需要制定一系列环境质量标准，而这些标准的制定直接涉及民主制度的运作：“（制定）这些标准意味着一个社区为了使其周遭环境具有一定的质量和实用性，愿意自己承担一定的费用，或强迫别人承担这些费用。”（第15页）而具体到每一个污染物标准的制定，报告提出一些需要考虑的因素：该污染物的效应、对其控制的各种技术能力、控制的费用、污染物所可能影响到的资源的使用价值。

总统科学顾问委员会对环境问题的广义理解也体现在该咨询报告把“原则”放在一系列建议的首位。报告说：

我们建议下列原则在联邦层面上、地方和全国范围内被接受：

A1：公众应该意识到，以无污染为标志的生活品质是一个个人权利，就像公众已经意识到有权受到教育、改善经济状况、享用公共娱乐一样……

A2：大家需要意识到并总体上接受这样的结论，即每一个污染者需要为其污染所造成的所有形式的破坏负责任，应该没有任何污染的“权力”（right）。

A3：所有政府机构——地方、州和联邦——在控制污染问题上的角色应该是互补的并相互支持……

A4：联邦政府各部门应该在所有它们主持、支持和控制的活动中，特别注意避免和管控污染，这一方面是为了减少污染，一方面是为其他部门做一个榜样……

A5：所有与污染相关的政府部门和组织都应该加强各项活动，使得公众对污染及其引起的各种问题有更好的理解……

A6：所有相关人员都应该意识到，目前被污染所破坏的主要有人类的生活品质，还有其他生物的生存和成长……

A7：所有人都应该清楚地意识到汽车作为一个污染源的特殊重要性。汽车是我们大量的、多种多样污染问题快速增长的原因。

A8：当我们的污染问题越来越严重时，大家都应该意识到，我们必须在越来越大、越来越复杂的系统里来考虑我们的平衡和选择……

A9：在所有那些兼顾污染执法和研究责任的部门里，应该在行政上和预算上把两者进行足够的分离，以减少研发活动和调查执法活动之间出现的互相干扰……

A10：在制定资源使用和社区发展决策时，包括交通系统、城区更新、灌溉、排水和农业实践等，应该首要考虑收集各种污染物的影响和行为的信息……

A11：把在鱼类和贝类生命史中占有重要地位的浅水区域填起来应该被视为一种严重的污染。

A12：病虫害的控制应该越来越依赖于结合农药使用和多项生物环境技术的综合方法。

A13：不必要的农药使用应该尽可能避免。

（第16-17页）

现在看来，这个1965年总统科学顾问委员会的报告最引人注意的结论是它关于全球气候变化的警告。在第一章“污染的影响”的最后一节里，报告指出：

目前，每年有60亿吨的二氧化碳通过煤、石油和天然气的燃烧而被释放到地球的大气里。到2000年，我们的大气里的二氧化碳含量会比现在增加大约25%。这将改变大气的热平衡，以至于可能会发生明显的气候变化，而这些气候变化将是区域性的举措甚至是国家层面的举措所无法控制的。到时候，可能需要认真考虑下列措施的可行性：有意识地改变其他过程以促成能够抵消这个效应的变化。（第9页）

全球气候变化问题在报告的第二章里受到进一步关注。在列举城市和工业污水、牲畜排泄、城市垃圾、矿山废物、消费品废物这些“有意丢弃的废物”之后，报告探讨了大量严重的“非有意的排放”问题，尤其是化石燃料燃烧所造成的空气污染问题：在家里、车里和工厂里所燃烧的煤、石油和天然气会向大气中排放二氧化硫、二氧化碳、一氧化碳、各种氮氧化物和未充分燃烧的碳氢化合物（烃）。“这些排放中的一些气体，以及汽油、天然气蒸汽会在空气中及阳光作用下发生化学反应，产生雾霾中的有害成分；而其他排放气体，例如二氧化碳，则正在剧增以至于最终会引起明显的气候变化。”报告还指出，机动车辆还排放了大量的铅到大气中来。报告的结论是：“事实上，内燃机所引起的污染问题是如此严重，恶化如此迅速，以至于很可能需要在全国范围为小汽车、公共汽车和卡车提供一种无污染的替代能源。”（第12页）而这个预言在近年来美国和其他各国大力发展电动汽车、油电混合车、氢气动力汽车、天然气燃油汽车等趋势上可以说是得到了验证。

气候变化问题在报告正文的最后一章“建议”的最后一节里又一次得到强调。尽管报告因为其他建议的相对紧迫性而没有把此问题列到104项正式的、具体的建议之中，但“环境污染小组”认为，“大气中的二氧化碳分组”所提出的积极探讨能够抵消气候变化过程的建议是“有价值和重要的”，把它作为正式建议之外应该受到重视的其他建议的典型（第38页）。报告提议继续开展研究，深入了解这个问题，同时探讨“防止或减少气候变化的方法”，包括改用较少产生二氧化碳的能源。在此报告的基础上，约翰逊总统在1965年给国会的一个咨文里也提出人类正在改变大气的警告。可惜因为各种因素，包括越战的影响，约翰逊总统与科学界包括总统科学顾问委员会之间的关系恶化，这个问题一直到20世纪末才真正得到美国政府和世界的重视（王作跃，2011）。

1968年，尼克松（Richard Nixon）在总统大选中获胜后，美国科学家与政府之间的糟糕关系似乎有所好转。令许多在竞选期间反对尼克松的科学家惊喜的是，尼克松总统不仅呼吁加强和稳定对基础研究的资助，还签署国会通过的环保法案成立了环保署，并选择了退休的加州理工学院院长杜布里奇（Lee A.DuBridge）来做他的科学顾问。尼克松总统还采取了其他一些措施大张旗鼓地改善他在科学共同体中的形象：他重新恢复了国家科学基金会预算上限里被扣掉的1 000万美元，并在上任后的第一个月就接见了国家科学委员会成员。然而，“蜜月”刚刚开始就结束了。没过多久，杜布里奇就黯然神伤地离开了白宫，他的继任者小爱德华（Edward David，Jr.）遭遇也差不多。1973年，尼克松总统轻率地撤销了白宫科技办公室和总统科学顾问委员会，从而结束了美国科学家与政府之间关系的一个历史阶段。

是什么导致了事态的这种转变？在这一时期，总统科学顾问委员会和其他美国科学家与尼克松政府之间在越南战争问题上的公开冲突，以及关于技术政策方面诸如反弹道导弹和超音速运输机的争论，无疑使双方本已脆弱的关系更加恶化。而且，还有其他一些幕后的原因迫使科学家们离开白宫。例如，尼克松政府在针对大量社会问题寻求技术解决办法时，总统科学顾问委员会科学家的技术怀疑论在某种程度上被当作了一种政治歧见而不受尼克松总统及其幕僚的欢迎。

1972—1973年，当尼克松竞选连任总统成功后，他和他的幕僚们决定以缩减机构的名义停掉科学顾问职位，解散总统科学顾问委员会，撤销科技办公室，把艾森豪威尔和肯尼迪精心建立的科学顾问系统几乎彻底摧毁，把持异见的科学家赶出白宫，只有联邦科技委员会勉强存活了下来。在方案基本定下之后，尼克松总统才想起来仍然需要一个白宫官员来应对国际科技交流的需要，所以就请国家科学基金会主任兼任总统科学顾问。但这个位置已是名存实亡了，科学顾问不再是向总统，而是向总统的内政助理负责。

这个时候，有些科学家开始有些悔不当初，如果当年趁着卫星风波推动成立科技部，就不会这么轻易地让尼克松总统解散掉了，但大多数科学家仍然不认为科技部是解决问题的办法，而是致力于重建白宫的科学顾问和政策系统。于是，由国家科学院出面，成立了一个以基里安为首的专门委员会来调查此事。该委员会的结论是，在此科技时代，国家必须有一个得力的科学顾问和政策体系。鉴于总统科学顾问委员会后期的政治化倾向，基里安委员会没有提议重组总统科学顾问委员会，而是建议设立一个像经济顾问委员会（Council of Economic Advisors，简称 CEA）一样的科学顾问委员会，由几个科学家专职担任委员会委员，以协调联邦科技政策。

1974年，尼克松因“水门事件”下台后，恢复科学顾问系统的建议得到福特（Gerald Ford）总统的重视。但福特总统并不愿意搞一个经济顾问委员会那样的科学顾问委员会，也不想完全重建总统科学顾问委员会系统。他可能觉得由二十几个独立的科学家组成的委员会不好控制，但是愿意恢复科技办公室和总统科学顾问的职位。鉴于尼克松解散科技办公室和总统科学顾问委员会的教训，福特总统主张由国会专门通过一个法案来设立新的科技办公室，这样该办公室的地位就会更加稳定。在这段时间有人又重提成立科技部，但支持者并不多（Schmeck，1974）。1976年，国会通过了国家科学技术政策、组织的法案，在总统行政办公室里重建科技办公室，只不过更名为科技政策办公室（Office of Science and Technology Policy，简称OSTP），并将联邦科技委员会改为联邦科学、工程、技术协调委员会（Federal Coordinating Council for Science，Engineering，and Technology，简称FCCSET），这样“四驾马车”中有三驾基本上“复活”了，只有总统科学顾问委员会没有重建。

就在联邦政府还在基于上一轮科技革命来讨论科技与国家安全等科技政策的时候，源自美国的新一轮以信息和生物技术为代表的科学技术革命在20世纪70年代已经开始并即将席卷世界。在这场革命中，像20世纪40年代到60年代以原子能和空间技术为代表的科技革命一样，最显著的特点不是科学本身的革命，而是在新的科学革命进展的基础上所延伸出来的技术革命。