突破海上旧秩序：新中国维护海洋权益之路

新中国成立后，不仅遭遇外部海上安全危机，还面临着海军建设的问题。在外部，美国为了确保其在亚太的战略地位，与日、韩、菲等国家建立太平洋海岛防御圈，试图通过对东亚大陆外边缘地带的掌控遏制中国，封锁中国的海上贸易，切断中国和世界往来的海上路线，使得中国失去许多和其他国家经济往来的机会，中国的海洋安全受到严重威胁，海洋权益获取受到阻碍。在内部，国民党残余势力不断对我国东南沿海地区进行袭扰，使得中国海外资源输入的通道受到了干扰和破坏。如何打破来自海上的封锁和袭扰，维护国防安全和海洋权益，是新中国迫切需要解决的问题。

新中国成立前夕，毛泽东在中国人民政治协商会议第一届全体会议上向世界庄严宣告，不允许任何帝国主义者再来侵略我们的国土。1949年1月8日中央政治局会议通过的《目前形势和党在1949年的任务》中明确指出：1949年及1950年，我们应当争取组成一支能够使用的海军以保卫沿海沿江^［11］。针对我国位于太平洋西岸的重要战略地位和帝国主义侵略中国的历史教训，毛泽东一再告诫说，过去帝国主义侵略我国大都是从海上来的，现在太平洋还不太平，我们应该有一支强大的海军。这支海军要能保卫我们的海防，有效地防御帝国主义的可能侵略^［12］。1951年10月经毛泽东批准，中华人民共和国中央人民政府革命军事委员会发布《关于海军领导关系的决定的命令》，明确规定，海防为我国今后主要的国防前线。

从中华人民共和国成立之日起，我国海洋方向的斗争形势就一直十分严峻复杂。严峻复杂的斗争形势迫使我们不得不加强海军建设，以使我们有足够的力量打破敌对势力的包围和封锁。我国海域邻接的越南等中小国家，它们无一不与我国存在着海洋权益之争，无一不在加强和发展海上武装力量。它们或侵占我岛屿，或瓜分我海域，或掠夺我海上资源，严重侵犯了我们国家和民族的根本利益，使我国的神圣主权和民族尊严都受到了极大损害。这日益严峻复杂的海洋斗争形势使毛泽东深刻地认识到现在太平洋还不太平^［13］。为了肃清海匪的骚扰，保障海道运输的安全，为了准备力量于适当时机收复台湾，最后统一全部国土，为了准备力量反对帝国主义从海上来的侵略，新中国成立后一个长时期内的目标就是有计划地、逐步地建设一支强大的海军。这既为巩固新中国的海防，也为新中国航海事业的发展构筑基础保障。

领海是从领海基线或者群岛水域以外向海洋延伸3～12海里的海域。现代主权国家设立领海主要基于以下三点因素：安全需要；为在沿岸港湾外检查并管制停泊和进出的船舶，以符合其商业、财政或政治目的；必须拥有其沿岸海域内的资源，以维持其居民的生活需要。在历史上，领海宽度曾是一个长期争论的问题。荷兰国际法学家格劳秀斯等学者力主以当时的“岸炮射程”做为控制海域的范围。由于18世纪大炮射程平均不超过3海里，一些国家便规定其领海宽度为3海里。至1945年后，此惯例逐渐被改为12海里甚至200海里。最终由1982年联合国《海洋法公约》确定为12海里。可以说，领海划界是近代意义国家概念基础上的产物。(www.xing528.com)

在中国的传统认知里，海上只有疆域的概念。疆域泛指一大片区域，没有具体到划线划界。进入近代以来，对海洋的忽视和对现代国家的现代性理解不足，中国对领海界线的认识有很大残缺。譬如在晚清政府与西方订约等交涉中，对于中国领海（领水）的边界一直模糊不清，多以边疆、江面、关口等指代边界。这种不精准，到了20世纪逐渐演化成为外国侵犯中国领海的借口。1907年中葡澳门领海权之争，1908年中日二辰丸事件，1916年中日山东渔界事件，1920年中俄庙街航道事件等，都涉及中国领海界线问题。在这些争端中，列国一方面利用中国海界不明的弱点，强行划归领海，侵夺中国海权。另一方面，通过条约体系，在制度和人事上侵入中国的管辖领海，在中国的海关、缉私等方面介入控制，导致中国领海面临“无界又无权”的危机^［14］。

第一次世界大战期间，北京政府成立了中国历史上第一个海界委员会，以维护海权为宗旨，专门研讨现代中国的海上界限问题。但由于民国海上力量的衰弱，并且民国初年国内面临连年内战，国内南北海岸线不曾统一，海军机构得到的拨款有限，部分海军甚至沦为军阀劫掠的工具。在这样的大背景下，海界问题涉及的技术勘测和国内统一以及国际政治等问题均无法得到解决。海洋划界问题涉及多个层面：从技术层面看，至少涉及航道测量的现代技术；从管理层面上，需要海军部、外交部、农林部等多部门配合；从政治层面看，需要强有力的统一国家政治作为保障。整个民国时期贯穿的国内政治不统一，国家财力疲弱等情况决定了海界问题无法得到解决。尽管1931年南京国民政府时期，时任海关总长的梅乐和重新将海洋划界提上日程，并且在1934年颁布了民国领海界线宽度，但在国际上也没有足够的能力完全抵抗外国力量在海上的进一步侵蚀，因而海界成为历史遗留问题。

1949年新中国成立后，我国高度重视领海主权，废除了近代不平等条约，在开发、利用、管理领海等方面进入了一个新的历史阶段，颁布了一系列涉及领海问题的规章制度，但在领海问题上的空白给了外国舰船可乘之机。不论是在渔业上还是军政上，以美国为代表的船舰在没有公布领海界线的新中国海洋范围内随意来去。维护国家海洋主权形势紧迫，刻不容缓。1958年8月，毛泽东召集刘泽荣、周鲠生和倪徵燠等三位国际法学界权威到北戴河见面，听取他们关于涉及领海宽度和领海法律制度等问题的汇报。经过讨论，中央最终采纳了专家意见，决定根据我国实际情况，废止国民政府颁布过的3海里领海制，采用新的12海里领海制。1958年9月4日，我国正式颁布《中华人民共和国关于领海的声明》。自此，我国有了法定的领海宽度。随后，新中国参与了联合国主导的国际海洋法公约会议，并正式签署了《联合国海洋法公约》。