公共行政组织监督及其类型解析

　　公共行政组织是管理社会公共事务的组织，在国家生活中拥有很大的权力，而且这种权力呈不断增强之势。而人们普遍认为权力有一些自然属性，如强烈的占有欲，强烈的扩张性，强烈的排斥性，可能践踏法律，引起权力崇拜，形成权力集团等，故失去制约与监督的权力是危险的。为保证公共行政组织活动的合理合法，世界各国都十分重视对行政权力的监督。对公共行政组织的监督与监察是现代政治的重要标志之一。

公共行政组织监督的一般理解

　　公共行政组织监督也简称行政监督，是指公共行政组织自身及组织系统外的各种政治力量、组织和公民对公共行政组织的活动情况、行为及其后果的监督。行政监督的内容与行政内容相一致，也就是说公共行政组织的所有工作都应有相应的监督。公共行政组织的活动可以分为行政立法、行政执法和行政司法，因此行政监督的内容便包括有对行政立法的监督、对行政执法的监督和对行政司法的监督。

　　行政监督内容非常丰富，形式也多种多样。依据不同的标准，

　　会有不同的分类结果出现。

　　(1)系统内监督与系统外监督。

　　从实施监督的主体看，行政监督可分为公共行政组织系统内的监督与系统外的监督。前者是公共行政组织自身的监督，后者指立法系统、司法系统和各种社会力量、人民群众等对公共行政组织的监督。

　　(2)合法性监督、合理性监督与对行政工作人员遵纪守法的监督。

　　从性质上看，行政监督可分为三类：合法性监督、合理性监督和对行政工作人员遵纪守法的监督。

　　合法性监督主要是指对行政组织所制定的行政管理法规，命令、规划、措施及实施的各种具体行为是否符合宪法进行监督。合理性主要是指是否符合一般法规，是否符合人民群众的根本利益，是否符合事物发展的客观规律和科学要求，是否能产生最佳的社会经济效益等。合理性监督主要是指对公共行政组织的具体行政行为，包括预算、决算、社会经济计划、投资、基本建设以及各项具体活动是否合理的监督。

　　对行政工作人员遵纪守法的监督是指对公共行政组织工作人员遵守明文规定的法律和纪律规范的监督。

　　(3)事前监督、事中监督和事后监督。

　　事前监督即在行政计划方案实行之前对行政机关和行政人员进行的监督。这样，一方面可以使行政人员在事先对新的工作有所准备，另一方面也使行政人员增强遵纪守法的自觉性，以确保行政计划的顺利实施。

　　事中监督即在行政计划执行过程中实施的监督。事中监督包

　　括合法性监督、合理性监督和对工作人员遵纪守法的监督，但最

　　重要的是合理性监督。

　　事后监督即在计划完成后的监督。事后监督也包括三方面的内容：①检查计划执行过程，审核成果，总结经验教训；②检查整个计划实施过程的合法性，同时检查在这一过程中合理性和合法性矛盾的情况，发现法律、法规、规章不完善的地方，以便通过法律程序对法律、法规、规章进行必要的修改；③检查行政工作人员这一过程中的遵纪守法情况，奖勤罚懒，对违法乱纪的人作出必要的行政处分，情节严重的交监察部门、司法部门处理。

　　(4)组织监督与人员监督，高层监督、中层监督与基层监督，内部监督与外部监督，一般监督与专门监督。

　　从层次上看，行政监督又可分为高层监督、中层监督和基层监督。

　　从监督主体与监督对象的关系看，又可把行政监督分为内部监督与外部监督。

　　依性质为标准，又可把行政监督分为一般监督与专门监督。总之，行政监督的种类非常多，内容也非常丰富。

2、公共行政组织的内部监督

　　内部监督是公共行政组织自身作为监督主体对其各个部门的行政活动的控制过程，其中心任务是保持行政活动的统一和高效率。内部监督的依据与标准，除宪法和各种法律法令外，还包括行政法规与行政规章。

　　1)行政规章

　　行政规章是公共行政组织为执行、解释、说明法律或政策，或者为了规定行政机关的组织结构、活动程序或活动规则，而发布的具有普遍特定适用力以及对未来具有约束力的文件的全部或一部分。行政规章从属于法律或政策，不能超越法律、政策，更不能与法律、政策相矛盾。对于公共行政组织来说，行政规章或具有普遍的适用力，或具有特定的适用力，完全合乎规章所要约束的对象范围。

　　2)结构性监督

　　结构性监督是指与公共行政组织结构形式和内部组织结构相联系的内部监督。结构性监督是内部监督的最主要形式。与公共行政的纵向结构与横向结构相对应的是，结构性监督可以分为直线监督与职能监督两种类型。(www.xing528.com)

　　3)违法违纪监督

　　违法违纪监督是在公共行政组织系统内由专门的行政监察、监督或政法机关对组织及其工作人员所实施的监督。其特点主要有：①实施违法违纪监督的机关隶属于国家行政组织，一般由中央政府统一领导和管辖，不同于外部监督机制的司法监督，但和司法监督有衔接关系；②实施违法违纪监督机制的机关依照国家法律、法规和政策独立行使职权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉；③这些机关对保证公共行政活动的正常进行，防止、纠正和打击国家行政机关及其工作人员的违法违纪行为有重要作用。违法违纪监督一般包括行政监察、审计监督和政法机关监督三种类型。

　　4)党内监督

　　对公共行政组织和其人员进行严格的党内监督是我国的政治特色之一，西方国家的政党从内部对行政组织的监督一般都很有限。在我国，由于共产党的组织遍布行政组织的全系统的每个组成部分，行政组织的许多工作人员同时也是共产党员，这就为在公共行政组织实施党内监督提供了便利条件。党内监督可以从广义上分为组织监督和纪律检查两种类型。

3、组织外部监督

　　外部监督机制能防止国家行政组织滥用权力，保证行政活动的合宪性与合法性，也能有助于提高行政效能和绩效。伴随着现代行政权力的膨胀，从外部对其加以制约、监督更显得重要。对公共行政组织实施外部监督，主要来自四个方面：立法、司法、政党和社会舆论。

　　1)立法监督

　　立法监督是指立法机关依照宪法对行政组织及其人员实施的监督。

　　世界各国实行的政治制度各不相同，但在宪法规定立法、司法部门对行政实施监督这一点上，则几乎是相同的，差别只在于监督的方式与程序。由于其他国家机关、社会组织和公民对国家行政组织的外部监督机制从根本上说是由国家立法机关通过立法程序规定，所以立法监督在行政监督过程中有主导性的作用，具有较高的权威性。

　　立法机构对行政监督的内容，一般包括法律监督、财政监督、人事监督、决策和管理监督等。由于各国的政体不同，立法机构的权限不一，它们对行政监督的内容也存在着差别。

　　2)司法监督

　　指国家司法机关依据宪法和有关法律对国家行政组织所实施的监督。司法机关对行政组织的活动和行为实施的监督，需以司法程序进行，以宪法为依据。司法机关主要指法院，广义的司法机关还包括检察机关。

　　法院通过独立行使审判权的审判活动和审理、陪审、辩护等司法审查制度对国家行政机关及其工作人员实施监督。司法机关对行政的监督主要包括两部分，即对行政主体的监督和对纯行政的监督。

　　3)政党监督

　　政党对国家行政组织的监督是通过政治活动和政策制定来实现的。各国由于在政治制度、选举制度、政权组织形式、文官制度等方面各有千秋，因此各国政党或多党轮流执政的西方国家分别以其为研究对象，至于我国的政党监督已在“内部监督”中有过论述，这时涉及较少。

　　4)社会监督

　　社会监督是公民、社会团体和组织、企事业单位等对国家行政机关及其人员实施的监督。社会监督体现的是“主权在民”的原则，世界各国宪法规定，民众拥有监督国家行政机关及工作人员的权力。

4、案例：西汉依法治官的经验

　　封建官吏是皇权借以统治全国人民的工具，也是实现封建国家平稳安定及“政平讼理”的中坚力量。官吏的秉公守法与否直接关系到封建国家的治乱兴衰。为了维护封建统治秩序，历史上封建王朝都很注重加强对官吏的法律控制。西汉王朝作为第一个在历史上站稳脚跟的封建王朝，尤为重视依法加强对各级官吏的控制和管理。

　　西汉王朝人事管理法规较为细密，且种类繁多。汉律的核心——《九章律》共有47条律目，而其中关于官吏立法的律目就达半数以上。西汉王朝还制定了历史上最早的专门治理官吏的法律——《吏律》。西汉王朝较为完整的人事管理法规体系包括：加强对官吏政治控制的政治立法、严惩官吏经济犯罪行为的经济立法、严惩官吏读职及失职行为的权责立法以及有关官吏管理制度的立法等不同种类。

　　为加强对官吏政治控制的政治立法，涉及到官吏犯罪律目的主要有：谋反，大逆不道，不敬，不大敬，非议诏书，矫制，欺瞒，诬枉，非所宜言，左道，诽谤政治等。这些律目规定实际上把各级官吏的政治行为和言论都置于法律的控制范围之内。官吏一旦触动上述任何一项律条，轻则被弃市、腰折，重则遭受灭族、夷三族的命运。

　　为严惩各级官吏经济犯罪行为的经济立法，主要涉及主守盗、贪污营私、坐赃、所受监临饮食、受故官送、买故贱、取息过律、假借不廉等。在西汉，赃罪是官吏的主要的经济犯罪行为。所谓赃罪，即是指官吏非法占有公私财物的主守盗、受贼枉法、贪污营私等罪行，其在西汉官吏坐罪例占据了相当多数。因而，西汉王朝非常重视惩治官吏的赃罪的六法，对官吏赃罪恶的法律惩处极为严厉，毫不宽容。

　　为严惩官吏的读职、失职犯罪行为的权责立法，主要体现在两条罪律中，即“沉命”罪和“见知故纵”罪。“沉命”法主要是汉武帝为督促各级官吏克尽职守，防范和镇压农民起义而创立的法。沉命法对官吏的沉命罪处置极为严厉，法曰：“群盗起不发觉，发觉而弗满足者，二千石以下至小吏者皆死。”在汉朝，官吏只要了解“盗贼”犯罪情况，必须及时向有关上级举告，举告者不追究责任。如了解情况而不单告，要同罪犯判处同样刑罚；抓住罪犯而不重办，即是“故纵”，“故纵”者被处弃市死刑。显然，西汉之初“文景之治”盛世成就的取得以及西汉长达两百年统治地位的维持，都是与西汉统治者这种注重依法治理各级官吏分不开的。西汉依法治官无疑可为我们提供一些可资借鉴的经验：

　　其一，西汉治官的立法比较严密、周到，且对违法官吏的惩处较为业厉。

　　其二，监察权力相对独立的监察制度为有效监察违法官吏提供了制度保证。

　　此外，官吏考课与奖惩相结合的制度，对于奖勤罚懒、扬善弃恶、激励官员勤政廉洁也有一定的作用。