公共服务和行政管理优化

　　实行公共服务承包制度是转变政府服务性职能的主要办法。它是建立后规制型行政组织的一个重要措施。实行公共服务承包会进一步减少行政组织的职能、缩小行政组织的规模和优化组织的内部环境。

公共服务业

　　公共服务是一个有着特定含义的概念。公共服务是指为社会公众提供的、基本的、范围广泛的、非盈利性的服务。其含义包括：

　　(1)公共服务是大众化的服务。公共服务一般以一个地区为单位，向这个地区的公民普遍提供的服务。公共服务不是只为特定少数人提供的服务。

　　(2)公共服务是基本服务。离开它，人们就不能正常地生活。公共服务是满足人们日常生活中基本需求的服务。

　　(3)公共服务是内容广泛的服务。公共服务既要提供物质产品(水、电、气、路、通讯、交通工具等)，又要提供非物质产品(安全、医疗、教育、娱乐等)。并且，公共服务的项目随着社会的发展而不断增多。

　　(4)公共服务是非盈利性服务。公共服务是一种低价位的服务，以保证人们能够持续性地消费。

　　从事公共服务业，无疑要有资金的投入。但是，从资金投入的角度来看，公共服务业与一般企业和服务业不同。

　　城市园林绿化主要是为城市创造防护功能和公益效能，它不能简单地用金钱衡量，但它却有着间接的、潜在的经济效益。据原西德1980年统计：全国森林木材的价值为2900万马克，保护自然环境的价值(储水、阻止沙土流失和提供氧气等)为7300万马克，游览价值为17300万马克。芬兰国家森林的环保价值超过木材价值的3倍以上。公共服务业的主要经济效益是通过社会效益体现出来的。

　　公共服务存在以下特点：

　　(1)直接的经济回报率低。公共服务领域的经济回报率较低。有些服务项目的经济回报是间接的，甚至有些服务项目不能以价格方式回报。公共服务业一般需要给予补贴。从资金补偿角度来划分，公共服务业有三类：

　　一类是无法向消费者直接收费。如市区道路、桥梁、城市绿化、雨水排放、城市防灾、公共安全等，基本由财政补偿。

　　二类是需要实行价格和财政双重补偿。如公路、交通、污水排放等。

　　三类是提供有形产品可以向消费者直接收费。如电力、热力、煤、自来水、货运、民航、港口等，主要通过价格形式补偿。

　　(2)资金投入量大。许多公共服务项目的资金投入量都是相当大的，个人或企业难以承受。如，一个城市要建立多所非盈利性学校；城市地下要埋很长的上下水管道；为了清扫街道一年需要上千万元的经费等。

　　由于公共服务存在着上述特点，公共服务的供应就需要采取一种有别于市场的方式，即公众(消费者)以税收或其他渠道将购买公共服务的费用交给作为管理组织的政府，由政府负责公共服务的供应。因此，政府要介入公共服务业，有责任保障公众得到满意的公共服务。

2、追求效率：公共行政的出发点与落脚点

　　效率一直是公共行政学研究的核心问题。尽管该学科流派很多，观点各异，但把行政效率作为研究中心却是共同的。因此，行政效率在行政管理中具有十分重要的地位。它的研究，对于增强时效观念，减少人财物等资源的投入，降低行政成本，提高行政人品中素质，改革和完善行政体制，实现行政管理的科学化和高效化等都有十分重要的意义。(www.xing528.com)

　　“效率”一词，源于拉丁文，属哲学中的一个概念，本指有效的因素，而人们一般从常识上把它理解为“适效地达到目的的适应性的能力”。

　　在科学管理时期，效率概念在行政管理领域被广泛应用。由于一定的行政活动在单位时间内和空间里总会创造一定的社会效果，同时付出一定的消耗，因而把人力、经费、时间看作是决定行政效率的三要素。产出与投入、收入与支出、成果与成本之间的比率成为检验和衡量行政效率高低的标准。

　　它说明凡是以一定的消耗取得最大的社会效果，或是在取得一定的社会效果下花费最小的消耗，效率就高，反之则低。可见，机械效率现仍不失为一种基本的效率测验标准。它可以把行政管理中的人力、财力、物力、时间和信息的投入与消耗以明确的百分比关系表现出来。

　　衡量行政管理效率高低，一般采用：

　　(1)功能效率观。功能效率观是把价值工程分析的方法引进行政管理的结果。所谓功能效率观，就是行政管理所产生的社会功能的程度。社会功能的高低成为衡量行政效率高低的尺度。根据价值工程分析方法，功能大小与消耗费用的比率就是检验与衡量行政效益的标准。其公式可表示为：

　　行政效益＝行政社会功能/行政耗费

　　凡是消耗费用少，所得功能大，行政效率就高，反之就低。功能效率观的行政效率，首先强调的是行政效果与行政目的之间质的对比关系，其次才是行政耗费与社会功能之间量的对比关系；前者是目的方向问题，后者是功能大小问题。根据功能效率质的规定性，可知行政效率是一个非常复杂的综合指标。但功能效率观也有其局限性，它对于其中的无形消耗、无形效果，间接消耗、间接效果，尤其是行政管理的社会需要、社会价值，不可能完全利用价值工程分析测量计算。

　　(2)系统效率观。系统科学的发展给行政效率注入了新的涵义，即行政效率是整体效率、系统效率。这种整体效果是数量与质量的统一，功能与价值的统一、宏观与微观的统一。它的效率原则是以最少的劳力和费用获得最大的效果，取得整体最优化。

　　上述效率观都是在一定的社会历史条件下形成的，它们都有各自存在的客观基础。我们在理解运用行政效率概念时，不应互相排斥、互相否定，而应使其互相补充，综合运用。

3、案例：天津市的三二一工程

　　列宁曾经指出：“群众应当有权为自己选择负责的领导者，应当有权了解和监督他们活动的每一个细小的步骤。”社会上正反两方面的经验说明，要防止国家公务人员“由社会公仆变为社会主人”，既要强化以“三讲”为主要内容的思想教育，又要靠严明的政治纪律和监督措施来规范约束公务员的行为，这样才能防患于未然。

　　基于此，天津市把建立强有力的监督约束机制作为建设廉洁高效政府的重要举措，在全市范围内实施了“三二一工程”，大胆探索实行政务公开、加强基层民主政治建设的新渠道，不仅调动了广大人民群众参政议政的积极性，而且促进了党风廉政建设。这一做法得到江泽民等党和国家领导的肯定。

　　所谓“三二一工程”，是一种以群众为主体建立的多层次、全方位、立体化监督约束机制的全称。

　　“三”是指“三个公开”，即村务公开、企务公开、政务公开。实施“三公开”，目的在于增强政府工作透明度，把权力置于广泛的社会监督之下。

　　“二”是指“两条热线”，即政府开办的“快速为民排忧解难热线电话”和政府与电台共同开办的“公仆走进直播间热线电话。”通过这两条热线，为群众参政议政、监督政府工作开辟了“绿色通道”。

　　“一”是指“一个评议”，即开展群众性民主评议行风活动。主要采取抽样调查、召开座谈会、发放问卷等形式，广泛听取群众对政府各部门的意见，加大社会监督的力度。

　　天津市通过实施“三二一工程”，不仅加快了民主政治建设的步伐，而且使党风、政风和行业之风取得明显好转。据统计，全市有24个单位被评为“全国文明窗口单位”，涌现出像景志刚、王行安、范玉恕等一批在全国有影响的先进人物。全市有66％的农村达到“村务公开六规范”的要求；86％的国有企业推行了“企务公开、民主管理”制度；3590个政府职能部门(含具有政府职能的服务行业)推行了“公开办事”制度，公开的项目涉及28类5476项具体内容。问卷调查显示，群众对政府工作满意和比较满意率占90％以上。江泽民同志3月11日在参加九届人大二次会议天津代表团讨论时高度评价：“天津实行村务公开、企务公开、民主监督，改善和密切了党群、干群关系，取得了好的效果，今后还要继续推进和完善。”