水资源配置的目标、现状及问题

1.水资源配置的目标

水，是人类生存与社会发展不可缺少的物质和条件，是经济资源和环境要素。水资源配置是针对水资源在空间上与时间上分布的不均匀性，通过人工措施对水资源进行重新分配，以满足或适应人类对水资源的需求，以达到优化配置和可持续利用。

（1）建立水资源统一管理体制，实现水资源优化配置。实行流域和区域的水资源管理，改革传统计划经济体制下形成的部门、地区分割管理体制，建立与现代水利相适应的权威、高效、协调、统一、科学的水务一体化管理新体制，改“多龙管水”为“一龙管水”，实施对城市和农村防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、污水处理与回用以及水资源的规划、配置、利用和保护等涉水事务一体化管理，从根本上实现工程水利向资源水利的转变。

完善取水许可制度，规范取水许可审批管理，杜绝非法取水，严格控制取水量，限制耗水量大、污染严重的企业用水，严格退水质量管理，建立规范、有序的取水用水市场秩序，彻底改变对水资源的竞争性开发、掠夺性利用、粗放性经营的局面。

实现水资源费的统一征收、足额到位、合理使用，建立起以市场为导向的水价格机制，推动水市场发展。逐步建立由资源水价、工程水价和环境水价组成的水价体系，实行优水优价、累进加价、不同用途不同水价，运用经济杠杆促进水资源的合理开发、优化配置和高效利用。

（2）完善水资源法规体系建设，依法治水、依法管水。健全法制，理顺体制，完善水资源管理法规体系。对现有的《山东省水资源管理条例》、《取水许可制度实施办法》、《滨州地区水资源管理办法》、《滨州地区水资源费征收、使用和管理暂行办法》、《滨州地区河道管理办法》、《滨州地区灌区管理办法》等法律法规进一步修改完善，增强其可操作性。制定和出台《滨州市地下水资源管理办法》、《滨州市节约用水管理办法》、《水资源保护办法》、《水资源调度和配置办法》、《水资源行政处罚办法》等规范性文件。在国家修改补充和完善原有《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》的基础上，进一步明确水行政主管部门统一管理水量和水质的职责。制定有利于水务统一管理的相关政策，确保在水事纠纷中有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，把水资源管理以及全社会的水事活动纳入法制轨道。

（3）建立和完善节约用水管理机构，大力推进节约用水工作。以目前正在开展的机构改革为契机，各县（区）建立和完善权威的节约用水管理机构，行使好节水管理职能。全面推行农业综合节水技术，强化农业节水措施，改革传统的、粗放的灌溉方式，发展节水、高效农业和现代旱作农业，逐步推广渠道防渗、管道输水、大田喷灌、微灌技术，提高灌溉水利用率。工业用水实行一水多用、循环利用及污水处理再利用。实行水资源配额制，以供定需、以水定发展。对企业进行水平衡测试，提高用水管理水平，减少新水的耗用量。生活用水实行定额管理，计量到户，取消包费制，逐步实行分质供水，全面推行节水器具。

（4）实现水资源的优化配置和科学利用，充分发挥水资源的综合效益。依据全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益的指导思想，坚持兴利除害结合、开源节流并重、防洪抗旱并举的治水方针，以经济与生态效益统一为核心，优化配置水资源。充分利用大气水，合理利用地表水，科学利用地下水，相机引用黄河水，努力使污水资源化，积极开发利用海咸水，适时进行跨流域调水和调蓄雨洪水。建立确保基本生活用水，优先高效农业和工业用水，其次一般性产业用水、生态环境用水的机制，实现水资源优化配置，保证水资源供需平衡。

建立水质水量实时监测系统，进行水环境纳污能力审定，实施排污许可制度，杜绝新污染源的产生。

建立水权优先分配制度。坚持以经济最优为目标，用市场手段调节水使用权，按照水源地优先原则、粮食安全优先原则、用水效益优先原则、投资能力优先原则、用水现状优先原则，建立用水市场机制。

建立水资源补偿与恢复机制。谁耗费水量谁补偿，保证水量的供需平衡；谁污染水质谁补偿，保证水质达到需求标准；谁破坏生态谁补偿，保证环境与生态达到要求。

2.水资源配置现状

滨州市地处鲁北平原诸河道尾闾，北濒渤海。受地理条件影响，水资源贫乏，特别是地下淡水短缺，地下淡水资源量仅为5.82亿m3，且埋藏深度大。地表水受降水时空分布不均的影响，春秋季干旱少雨，降雨主要集中在汛期6月、7月，难以拦蓄利用。全市多年平均降水量573.2mm，多年平均蒸发量1786mm，地表水资源量5.7亿m3，客水资源量5.8亿m3，黄河水资源量9.2亿m3，全市多年平均水资源总量为26.5亿m3。当地水资源人均占有量320m3，为全国人均水资源量的14%、全省人均水资源量的93%，属于资源性缺水区。最近几年，随着全市工农业生产规模的扩大和人口的不断增长，给水资源合理开发、优化配置和利用带来了巨大的压力。水资源的有效保障成为我市经济、社会可持续发展的先决条件，同时也给我们的水资源管理工作提出了严峻的课题。

（1）实施水资源管理体制改革，推进水务一体化建设。水资源是国家重要的战略性稀缺资源，实施水务一体化管理就是要对水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护实行全方位、全过程的统一管理，最终实现水资源的优化配置。基于这一目标，我市积极探索，并通过借鉴外地经验，认真开展水务改制工作，自2000年3月18日沾化县成立我市第一个县级水务局以来，如今所辖的6个县全部建立了水务局，滨城区也正在积极运作过程中。市水利局于2001年3月向市府写出专题请示报告，拟借机构改革之机成立地级市水务局。各县成立水务局后将城建委管理的自来水公司整建制划归水行政主管部门，初步实现了城乡水资源一体化管理，为实现水资源优化配置、保证水资源可持续利用提供了体制、机制等方面的保障，对实现由工程水利向资源水利转变奠定了基础，同时也增强了产业实力，加快了水利事业发展步伐。

认真落实取水许可制度和水资源有偿使用制度，促进水资源的合理开发利用。实施取水许可制度，是水行政主管部门代表国家行使水资源权属管理的重要标志和有偿使用的重要手段。在国家《取水许可制度实施办法》颁布后，滨州市全面推行取水许可管理制度，按照“全面推行，梯次推进，科学依法”的原则，开展了取水许可审批发证工作和年审工作计划，对市直、县乡各用水单位进行审验，根据生产情况核定年度用水计划，对非法取水和不按规定取水的单位和个人坚决依法查处，使全市取水许可管理工作纳入规范化管理轨道。到目前，全市已发放取水许可证7318份，批准取水量19.3亿m3，促进了计划用水、节约用水和水质管理工作的开展，极大地提高了水的有效利用率。

水不仅是自然资源，而且是有价的不可替代的战略资源，依法征收水资源费，是利用经济杠杆促进合理利用水资源的重要手段，改变了人们长期形成的水资源“取之不尽，用之不竭”和天赐之物的传统观念。几年来，滨州市始终把征收水资源费作为水资源管理的一项重要工作，依据《山东省水资源管理条例》及时出台了《滨州地区水资源费征收、使用和管理暂行办法》，根据滨州市经济发展状况和企事业单位的承受能力，制定了合理的收费价格标准。随着经济发展和水资源供需矛盾的加剧，2000年行署以滨行办[2000]4号文印发了《关于综合平衡和调整油田用水水资源费的通知》，及时调整油田用水水资源费价格标准。为了做好计量收费工作，市和有关县水资办统一购置了超声波流量计、LS流量计时器，对用水户积极推广应用，解决了传统水表计量在运行中存在的问题，有效地促进了水资源费的足额征收。征收的水资源费及时上缴财政，纳入水资源专户进行预算管理，用于水资源调查评价、规划、保护、管理及节约用水工作。由于市水资办人员少，对一部分市直单位取用地下水的，委托滨城区水资办做好征缴管理工作，有效地保证了水资源费征收的全面性、规范性。

（2）认清形势、调整思路、全面推进依法治水工作。滨州市在认真贯彻《中华人民共和国水法》、《取水许可制度实施办法》、《山东省水资源管理条例》等法律法规，促进水资源管理工作开展的基础上，注重本市水资源规范性文件的制发工作，从有利于水资源的开发、利用、节约和保护出发，按照程序，及时出台了《滨州地区水资源管理办法》、《滨州地区水资源费征收、使用和管理暂行办法》、《滨州地区水资源勘探开发、利用管理暂行规定》等一系列规范性文件，建立起较为完善的法制体系，对水资源实行统一规划，统一调度，统一发放取水许可证，统一管理水量水质，为实现水资源优化配置提供了法律依据。2001年，滨州市水利局把政策法规建设作为重点工作来抓，依据《山东省人民政府关于加强计划用水、节约用水工作的通知》，认真组织起草了《滨州市节约用水管理办法》，现正在进一步征求意见过程中，有望经市政府发布实施。(www.xing528.com)

（3）大力推行计划用水、有效促进节约用水。水资源紧缺已成为制约本市经济和社会发展的主要“瓶颈”，实行计划用水、节约用水刻不容缓，向节水要效益、以节水求发展，是摆在我们面前的首要任务。滨州市自1999年9月成立节约用水办公室以来，邹平、博兴、沾化、惠民、滨城区也相继成立了节约用水办公室，指导监督全市计划用水、节约用水工作，还专门下达了《加强计划用水管理的通知》，统一印制“年度用水统计报表”、“年度计划用水申请表”等，对全市非农业取水户实行年初审批下达计划取水指标、年终上报用水总结制度，严格取水计量。定期检查计量设施运行及用水计划实施情况，对计划指标不适应的及时调整，杜绝无计量现象。在实行计划用水的同时，积极支持和鼓励用水户进行节水技术改造，推行节约用水，并从市直企业收取的水资源费中拿出50%返还给企业作为节水技术改造专项资金，大大调动了企业节水的积极性。

农业方面，狠抓节水灌溉工程建设。由于农业灌溉占社会总用水量的80%以上，因此，滨州市一直把农业节水灌溉作为一项革命性措施来抓。引黄灌区实施工程配套和节水技术改造，通过衬砌渠道替代土渠输水、改大水漫灌为畦田灌溉、小白龙配水到田间，发展大田喷灌、蔬菜滴灌、果树微灌等一系列节水灌溉新技术，以节水灌溉带动农业结构调整，旱作农业、FA旱地龙使用适宜发展。截至目前，全市各种形式的节水灌溉面积达120万亩，其中，管道输水、小白龙配水到田间控制面积116万亩，喷灌3.25万亩，微灌0.14万亩。据不完全统计，全市年工农业节水达2.0亿m3。

（4）以水资源的优化配置、科学利用，保障经济社会的可持续发展。多年来滨州市本着“引蓄节排补并举，河井库塘闸结合，旱涝碱沙潮综合治理”的治水思路，综合开发利用、优化配置水资源，通过因地制宜建设平原水库、利用河道建闸调蓄地表水、合理开发利用地下水等措施最大限度地开发利用水资源。坚持优先利用黄河水，大力推行平原水库建设，全市共建成中小型水库102座，总库容达到2.64亿m3，兴利库容2.33亿m3。建成万亩以上引黄灌区13处，设计灌溉面积580万亩，设计引水能力396m3/s，引足引好黄河水资源，做到丰蓄枯用。积极拦蓄地表水、加强雨洪水利用，各级河道修建拦河闸63座，一次拦蓄能力1.59亿m3。修建固定排灌站1049处，装机4.92万kW。积极开展水资源保护工作，根据地下水资源自然分布状况，划定开采区、禁采区和限采区，并以滨水资发[2000]4号文下发了《关于对地下水开发利用管理的通知》，严格控制开发利用深层地下水。打深度大于100m的深井，必须经过所在县（区）水资源管理部门初审后由市水资源管理部门审核批准。杜绝非法打井取水，使地下水合理开发程度进一步提高，全市共打机井4.07万眼，配套3.47万眼。

各类水利工程每年供水达17.2亿m3，灌溉面积578万亩，有效灌溉面积392万亩，解决沿海人畜生活用水1.2亿m3，确保了360万人的生活用水和工农业生产用水，促进了全市社会经济的发展。

为有效保护水资源，建立起了水质水量监测网络，及时通报水质水量状况，对主要河道实行枯水期、丰水期、平水期定期监测制度，特殊情况不定期监测，监测结果如实向社会公布，增强了全社会节水、爱水、惜水意识。

滨州市水利局紧紧围绕水资源优化配置，组织技术人员深入实际调查研究，探讨解决滨州市水资源危机的措施和办法。在详细勘察、充分论证、科学计算的基础上，先后完成了《滨州地区水长期供求计划》、《滨州地区地表水污染与防治研究》、《滨州地区地下水资源开发利用规划》、《21世纪初期滨州市水资源可持续利用研究》、《滨州市南水北调城市水资源规划》、《滨州市水资源保护规划》等多项规划与研究，为指导滨州市水资源优化配置、合理利用奠定了坚实的基础。

3.水资源管理、优化配置工作中存在的问题

虽然滨州市水资源管理及优化配置工作取得了显著成绩，但在水资源统一管理、优化配置、综合利用方面，还存在着大量亟待解决的问题。

（1）防洪除涝河道治理标准偏低。滨州市有跨流域河道9条，除小清河、徒骇河按20年一遇标准治理外，其他河道如漳卫新河、马颊河等淤积严重，建筑物年久失修，主河槽抬高变浅，普遍降低了河道的泄洪能力，工程配套差，已有的工程设施老化损坏、病情险情严重，一旦发生超标准洪水就会危及安全。

（2）灌溉工程不配套，灌溉水利用率低。滨州市13处引黄灌区，除小开河新建外大多始建于20世纪五六十年代，由于当时受到经济条件的限制，建设规模和标准不高、配套不齐，40多年的运行中虽进行了不同程度的改造，但投入与生产力发展要求不相适应，尤其是土渠输水、大水漫灌等陈旧而粗放的灌溉方式造成亩次灌溉用水高达200m3，灌溉水利用率只有40%。节水灌溉技术推广迟缓，导致水资源严重浪费。

（3）城市水资源短缺，供需矛盾日益尖锐。随着我市“追赶战略”方针的实施，社会经济发展和城市化进程加快，对水资源的需求大幅度增加，在地表水无法满足要求的情况下，加大了地下水的开采量，尤其一些大中型企业和新建工程项目，由于开采地下水工程相对于其他水源工程建设简单和水价便宜，纷纷增打新机井，造成地下水位逐年下降，破坏了地下水采补平衡，形成了以滨城区和博兴店子、邹平县城为中心的地下水漏斗区。优质的地下水粗放地用于工业生产，水的重复利用率仅在17%左右，万元产值耗水量高达180m3；自来水管网混乱、老化失修，“跑、冒、滴、漏”现象十分普遍；中水利用还没有启动等；造成水浪费现象较为严重，进一步加剧了水资源紧缺矛盾。

（4）水污染严重，生态环境恶化。随着人口增长、社会经济发展，工业废水和城市生活污水排放量迅速增加，再加上农业生产大量使用化肥和农药，大部分污水未经处理直接排入水域，使河道、湖泊、水库等均受到不同程度的污染，从2001年枯水期和丰水期滨州地表水水质监测情况看，依据国家GB3838—88《地面水水环境质量标准》选择的pH值、悬浮物、溶解氧、氨氮等21项评价参数，不少指标均严重超标，除东郊水库、阳信幸福水库、沾化毛家洼水库、惠民孟家水库和黄河水质为Ⅱ类、Ⅲ类水外，其他均为Ⅳ类、Ⅴ类、超Ⅴ类水。由于水源污染和水质恶化，不仅大大减少了水资源可利用量，而且对农业、渔业、畜牧业和工业造成了极大危害，严重影响了人民群众及子孙后代的身体健康。

（5）水务改革不完善，管理体制有待理顺。到目前为止，市级水务局还没有成立，就是建立水务局的县也仍是表面的，许多深层次的问题还没有彻底解决，权威、高效、协调、统一的水务一体化管理体制不完善，仍然存在着部门分割管理现象，即管水量的不管水质、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管污水处理与回用，水污染的防治与水资源保护以及城乡供水、水量水质管理体制没有有机地结合起来，很难实现“统一规划，统筹兼顾，综合利用，协调发展”的目标，水污染尤其难以控制。根据控制水污染的基本原理，污染总量不能大于河道、水库水体的纳污能力，但目前这种管理体制，水体纳污能力没人管没人定，水体发生污染后，相互推诿、扯皮，谁也不负责，无法实现有效的水资源保护。

（6）水法律法规亟待完善。由于现行《中华人民共和国水法》、《山东省水资源管理条例》以及滨州市制定的有关水资源规范性文件，制定时受当时条件限制，现已不适应新形势下市场经济对水资源管理的要求。在这些水法律法规和规范性文件中，虽然明确规定了水资源的权属关系，但尚未把规定性、程序性和强制性条款予以规范明确，在水资源统一管理和处理水事纠纷时缺乏可操作性，削弱了管理力度。

（7）水资源开发利用中存在严重的短期行为。有的领导和单位只从局部利益出发，对水规费征收工作进行种种干预，甚至以言代法，不惜以消耗自然资源和总体利益为代价，换取暂时的“高利润”，以改善投资环境、引进外资项目为借口，擅自决定暂不征收某些项目的水规费，不顾水资源分布状况而随意打井取水等，滋长了某些企业和个人的不正之风，干扰了取水许可制度管理和水资源费征收工作的正常进行，削弱了水行政主管部门对水资源统管的职能，加剧了水资源开发的不合理性和紧缺性，造成水资源的恶性循环。

（8）水市场价格体系还没有真正建立起来。水不能作为一种纯粹的商品投入到市场中去，供水价格远远低于成本价格，难以促进用水户主动节水，缺乏一个真实反应并有效调节水资源供需合理的价格机制。现行价格机制严重阻碍了为保证水源开发、工农业和城市居民节水、污水处理等各项工作得以顺利进行的资金筹集，阻碍了节水设施的推广应用、废水资源化和水重复利用率水平的提高，影响了区域水资源调配、开发和涵养的调节。