山东省小流域综合治理成效及投入现状

山东位于黄河下游，横跨黄、淮、海三大流域，生态环境脆弱，全省水土流失面积6.35万km2，占总土地面积的40.5%。多年来，经过各级政府和广大干部群众的共同努力，全省水土保持工作初步形成了小流域综合防治、生态自我修复、预防监督和法规保障四大体系，基本控制了水土流失继续恶化的趋势。到2002年年底，全省已累计治理水土流失面积3.88万km2，修建水平梯田、治沙改土、平整土地10万hm2，营造水保林、经济林137.87万hm2，修建小型水利水保工程87.4万项。17市、118县（市、区）建立了监督执法机构，依法审批各类开发建设项目水土保持方案17万余项，查处水土保持案件2240多起，收取水土保持两费2.5亿多元，督促开发建设单位投入水土流失防治资金4.5亿元。主要特点如下：

（1）投入大。全省已累计投入水保建设资金155亿元。特别是自1998年以来，全省用于水土流失治理的资金每年都在6亿元以上，相当于“八五”水土保持投资总和。

（2）亮点多。在水土流失综合防治过程中，坚持以大流域为骨干，小流域为单元，山、水、林、田、路统一规划，规模治理，综合开发，国债项目、示范小流域，做到了高水平设计、高标准施工、高质量验收，处处呈现出“一河清泉水，一条经济带，一个产业链，一道风景线”的景观。

（3）效益好。按照治一片、成一片、见效一片的原则，水土流失防治与农业结构调整、农民增收、生态环境改善有机结合，建成了130多个农业产业化基地和一批风景旅游区，实现了“治理一个流域，调整一片结构，增加一方效益，富裕一方百姓”的目标。

（4）地位高。每年省人大、政协提案中，关于水土流失的议案越来越多。东营市把“大水保”建设当作全市2001年十件大事之一；平邑、费县、沂水等地，将水土保持作为立县之本。

（5）模式新。经过多年治理探索，山丘区形成的“山顶乔灌草戴帽，山腰果树缠腰，山脚粮油瓜菜，堰边种花、草，谷坊、塘坝沿沟建，田水林路都配套”的综合治理模式。沿黄地区以治沙改土为重点，搞好沟、渠、田、林、路、村统一规划，农牧林渔相结合，逐步形成了网带片点综合防护体系。沿海地区采取“绿色水库”、“土壤水库”、“地下水库”模式。

纵观全省水土保持投入现状，小流域综合治理投入主体由国家、集体、企业、外资、私营业主等构成，加上广大群众投工投劳，治理水土流失面积3.88万km2。截至2002年，全省水土保持投资共155亿元，其中，国家投资2.63亿元，地方10.95亿元，集体24.26亿元，群众117.16亿元。据统计结果分析（见表1），国家（中央、省）投资一般占2%～10%，国家重点资助的小流域投资比例在10%左右，起“引子”的作用，地方投资占2%～20%，集体投资占50%～70%。

1.1984年以前（政府财政投入为主体）情况

改革开放以前，我国农村正处于农业经济合作社阶段。以村集体经济为主体的农村经济模式，发展缓慢。这一时期的水土保持工作也就呈现发展缓慢、模式单一、缺乏经验、成效不够明显等特点，是由局部的单一治理向综合治理、向生产与治理相结合的逐步过渡时期。在新中国成立初期的20世纪50年代，水土保持工作刚刚起步，资金物资匮乏，治理经验不足，水土流失治理仅仅是通过封山、整地、造林等以工程措施为主的单一式治沟或治坡，治理措施粗放。到六七十年代，水土流失防治已由单一的治理措施发展到沟、坡兼治阶段，走上了治理与生产相结合的路子，治理范围逐步扩大到小流域的若干个自然村，并已重视对治理成果的保护。

表1　近期全省水土保持投资情况分析表
（1995～2001年）

这一时期以村集体为主体的性质，决定了其投入是以社员投劳为主，通过组织群众搞大会战进行水利水保工程建设。不过，当时还是以治理为主，不计成本，不搞核算，偏重投入，忽视产出，还没有注重开发和经济效益，只是单纯的为治理而治理，没有把治理与发展当地经济结合起来，因而水土保持产生的效益并不显著。

2.1984～1997年（个体、私营经济迅速发展，并逐步代替政府成为投入主体）情况

这一时期，山东省水土保持工作步入了快速发展的轨道，随着水土保持防治新技术的推广应用和水土保持法律法规的逐步完善，逐步形成了以小流域综合防治为主体的治理模式，形成了生物、工程、耕作三大措施配套、效能大的综合防护体系，蓄水保土功能大大增强，有效地控制了水土流失，明显提高了小流域防御洪涝灾害的能力。此阶段，突出发展小流域经济，在治理开发中既注重投入，又重视产出。(www.xing528.com)

这一时期，水土保持资金投入呈现多渠道、多层次特点，初步形成了政府、集体、个人投入相结合的投资体系。省财政将水土流失综合防治纳入了地方财政体系，加大了财政投入，省财政每年投入水土保持建设资金300万元。据调查，大部分水土保持工程都由各级财政补助（包括中央、省、市、县级）和集体自筹资金（包括群众物料折款和集资）扶持，通过群众投入大量劳动力，按施工方案修建起来的。水土保持投入由国家（中央、省）、地方财政拨款、集体集资和群众投劳折款组成，国家投资一般占2%～10%，重点资助的小流域投资比例在10%左右，主要包括水土保持专项经费、扶贫资金、开发资金等。集体投资占20%～30%，主要来源于乡镇、工副业、扶农资金等。群众投资和投劳折款占50%～70%，主要来源于群众的投钱、投物和投入劳动力。截至1992年，全省水土保持投资50.41亿元，其中，国家0.83亿元，地方6.42亿元，集体7.22亿元，群众35.94亿元，投资比例国家∶地方∶集体∶群众=1.6∶12.7∶14.3∶71.4。

3.1997～2001年底（市场经济高速发展阶段）情况

在这一时期，山东省水土保持工作力度加大，措施得力，成效显著，投入也出现了多元化，是水土保持投入增长最快、总量最多的时期。

（1）国家投资加大。自1997年以来，省财政每年投入水土保持专项资金600万元，并从2001年起每年增加到900万元，形成了省级财政的投资高潮。自1998年起，中央财政拨付8521万元专项资金用于小流域综合治理和生态环境建设[1998年3700万元（含转贷资金2500万），1999年2200万元，2000年800万元，2001年1821万元]，完成治理资金30674.7万元，群众投工6078万个。从投入（含劳力折资）来源分析，中央投资只占到项目总投入的10%，充分反映了国家资金发挥的“引子”作用。

（2）新型投资机制探索卓有成效。随着水土保持工作经验的不断积累，全省各地逐步开始探索新的经营模式，改变传统的水保投入机制，改善投入结构，加大社会投资力度，出现了东营的民营水保，蒙阴、费县的新型农业经济合作社，日照的东方林业集团，文登的“公司+农户”等一大批新型投资新机制。东营市从改革融资机制入手，按照市场运营规则，吸纳社会资金6000多万元，用于水土保持生态环境建设，王庄、胜利灌区水保绿化工程按3∶7的分成比例，与100多个植树大户签订经营合同，并进行了公证，把责、权、利有机地融为了一体，形成了水保为社会、社会办水保的可喜局面。

（3）“四荒”资源治理开发呈现新特点。总结费县“小型水保工程产权制度改革”、临沂的“四荒”资源的无偿赠送等改革经验，采取拍卖、租赁、承包、股份合作等形式，形成“谁投资，谁经营，谁受益”的治理格局。据统计，全省有1400多个企事业单位参与“四荒”治理开发，吸引下岗职工5万余人，新建小型水保工程38万项，治理开发“四荒”资源900万亩，吸引社会投资20多亿元，“四荒”资源治理开发已经形成新的产业。主要特点：一是培育了农村经济新的增长点。将多年闲置的“四荒”资源变为经济优势，形成了新的生产力。济南市自1994年推行“四荒”使用权拍卖以来，全市已初步治理开发四荒面积62万亩，占“四荒”资源总量的53%。累计吸引开发资金约10亿元，建成农业企业1000余处，吸纳城乡社会劳动者约15万人，年实现总收入达4.5亿元。二是加速了城乡一体化进程。“四荒”开发促进了城市与农村、工人与农民、农业与二三产业之间的联系，一大批城里人到农村开发“四荒”，成为实现城乡生产要素互动、区域经济协调发展的切入点。据初步统计，城乡居民、企事业单位投资“四荒”开发的已达300余家，累计投入开发资金达4亿元，建立了一批科技含量较高、具有现代企业特征、带动能力较强的农业企业。三是“四荒”开发促进了农民增收。“四荒”资源合理开发不仅促进了水土资源的可持续利用，同时，也拓宽了农民增收空间。青岛市沙子口办事处青年农民张学珠承包了2.4km2的荒山，注册成立了“百雀林”农贸有限公司，用5年时间，投资1000多万元，修整改造了900多m河道，修建了5座塘坝、谷坊和1座桥梁，建起了库容25万m3的水库，新上节水灌溉工程200多亩，修起了5000m环山观光路，先后引进了100多种国内外优新品种，栽下了几十万株树，造起了百亩梯田及钢架无支架果树、茶叶大棚，形成1000多m的绿色长廊，植被覆盖率达到了89%，水土流失面积下降了30%。

这个时期的主要特点如下：

（1）走市场化运营方式进行融资，基本是山上建基地，山下办工厂，境外抓流通，境内搞市场。

（2）结合产业结构调整，大力发展节水技术，发展特色农业、出口创汇农业，建成万亩药材、万亩瓜果、万亩板栗、万亩茶桑等特色产业，化资源优势为效益优势，形成了治理规模化、开发区域化、生产专业化、服务社会化。

（3）制定优惠政策，稳定土地流转关系，遵循“谁治理，谁管护，谁受益”的原则，广大干部群众参与水土保持生态建设的积极性空前高涨。

（4）搞“大会战”，分期分批对小流域进行治理，“两工”是投劳折资治理水土流失的主要方式。