山东省水利工程建设项目的项目法人责任制现状分析

水利部1995年下达了《关于印发〈水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见〉的通知》。山东省水利工程建设项目也于1995年底开始推行项目法人责任制，在大、中、小型水利工程建设中做了许多尝试。比较有代表意义的项目有昌乐县城市供水工程，淄博市太河水库大坝除险加固工程，德州市丁东平原水库建设工程等。

昌乐县自从实现了南水北调（高崖水库之水调到中北部及县城）和水资源统一管理后，于1994年7月成立了昌乐县供水总公司。供水总公司在成立三年多的时间里，1995年贷款700万元建成了水厂工程，1996年贷款430万元建成了供水主管道工程，1997年集资140万元扩建了供水管网，形成固定资产1960万元，净资产390万元，经济效益逐年提高。1995年全年收入109万元，1996年收入196万元，1997年收入380万元，1998～2000年每年收入近500万元。供水总公司虽是事业建制，但能实现自我经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的完全企业化管理，公司运转良好。

淄博市太河水库大坝除险加固工程，在建设实施过程中首次推行了三项制度改革。该工程属社会公益性工程，投资方是政府，在组建工程的建设机构及运作方面，基本上参照执行了项目法人责任制的有关政策。虽按传统习惯做法成立了工程建设指挥部，但机构的本质和运作方式已完全改变。在成立指挥部的同时，成立了建设指挥部领导小组，由淄博市分管市长任组长，成员由省、市的计划、财务、建设部门以及地方电力、交通等部门的负责人组成。具体做法如下。

1.建设机构的组建及其职能

太河水库大坝除险加固工程由省和地方共同投资建设，建设目的是为了保证大坝的运行安全，同时增加蓄水能力，缓解淄博市水资源紧缺的状况，属社会公益性工程。在组建工程建设机构时，采取了参照执行项目法人责任制的政策，成立了工程建设指挥部，同时成立了建设指挥部领导小组。领导小组行使以下职权：一是负责筹措建设资金并提供电力能源保障；二是审核、上报年度投资计划并落实年度资金；三是研究解决工程建设过程中出现的重大问题；四是审定偿还贷款计划，并负责按时偿还。指挥长由淄博市水利局副局长担任，常务副指挥长由太河水库管理局局长担任（同时为施工现场业主代表）。具体行使如下职权：

（1）提交初步设计（设计）和概算（预算）文件，提出项目的开工报告，报领导小组和建设主管部门审批。

（2）组织设计、监理单位编制招标方案，确定标底和评标标准，确定中标单位。

（3）编制并组织实施项目年度投资计划、用款计划、建设进度计划。

（4）编制工程的财务预决算。

（5）组织工程建设实施，负责控制工程投资、工期和质量。

（6）在项目建设过程中，在批准概算范围内对工程的设计进行局部调整。

（7）处理项目实施中的重大紧急事件。(www.xing528.com)

（8）负责组织单元、分部工程和项目竣工初验。

（9）提出项目竣工验收申请报告。

（10）按时向有关部门报送项目建设、生产信息和统计资料。

2.建设机构的运作

（1）转变观念，建立合同管理体制。转变观念，着力在建立健全合同管理关系上下功夫。平等的经济合同关系代替了隶属关系。项目法人先后与监理、施工、设计等单位签订了合同，形成了项目法人、承包商、监理单位之间以经济合同为纽带，以提高工程建设管理水平为目的的三位一体的管理体制。这种管理体制，大大增强了建设主体之间的监督约束机制，有利于三方在工程建设中相互监督、相互制约、相互协作、相互促进。

（2）勇于承担投资风险。为了避免因资金不到位而影响工程进展，合同规定：如国家建设资金不到位，由建设单位负责贷款，从第四个月开始，承包单位可以索赔未支付部分的利息；如承包单位贷款成功，从第四个月开始，建设单位按当时银行贷款利率付给利息。有合同条款为依据，资金暂时不到位也不会影响各承包单位的积极性。该项目实施过程中，因国家资金不到位，指挥部进行了两次贷款，用以支付施工单位的工程款。

（3）实施建设监理制。由于实行了建设监理制，项目法人脱离了施工现场管理的诸多琐碎工作，使建设管理人员大大减少。项目法人充分发挥监理人员的作用，尊重监理人员的意见，维护监理人员的权威。

太河水库除险加固工程的“三制”管理，为公益性项目建设管理提供了行之有效的管理模式。

德州市丁东水库工程是一座新建平原水库，主要为德州电厂供水，兼顾农业灌溉。水库总库容5300万m3，工程总投资2.54亿元，其中，省投资960万元，其余2.444亿元全部为德州电厂和德州市水利局投资。工程立项后，即成立了丁东水库建设管理处，参与工程建设管理的全过程。但丁东水库建设管理处并不是真正意义上的项目法人，没按现代企业制度设立有限责任公司或股份有限公司，也没有制定有关章程。水库的经营在效益分配等许多方面受制于行政部门的干预。

推行项目法人责任制近几年的时间里，山东省已有部分小型水利工程的修建实行了股份合作制，但绝大部分大中型水利工程建设项目还没有实行真正意义上的项目法人责任制。主要原因是：①水利工程大多属社会公益性项目，防灾减灾效能所产生的国民经济效益和社会效益巨大，而本身可回收的财务效益没有或很少；②水利工程没能按市场规则进行运作，企业或消费者没能按核定的商品水价格支付费用；③项目法人责权不清，责权不对应；④没能从理论上进行深入研究，亦没有制订相关的规范性文件。