灌区体制改革的主要思路及应注意问题

灌区管理单位究竟如何改革？我们认为，灌区改革的指导思想必须以邓小平理论、江泽民“三个代表”重要思想和十五大、十六大精神为指导，坚持解放思想、实事求是的思想路线，以适应社会主义市场经济为导向，按照事业单位改革及水利改革的总体要求，明确灌区管理单位性质，准确定位其作用，分类指导，调整和规范灌区管理、维护和经营的关系，明晰产权，畅通经费渠道，推行管养分离，建立符合国情、省情、水情，充满生机和活力的灌区管理体制和运行机制。

1.灌区改革遵循的原则

（1）正确处理灌区社会效益和经济效益的关系。既要确保灌区工程社会效益的发挥，又要引入市场竞争机制，降低管理运行成本，提高管理水平和经济效益。

（2）正确处理建设与管理的关系。按照“两改一提高”的要求，加大投入，从根本上解决重建轻管的问题。

（3）正确处理责、权、利的关系。建立有效的约束和激励机制，使灌区单位、职工的管理责任、工作效绩和切身利益紧密挂钩。

（4）正确处理改革、稳定和发展的关系。既要从水利行业实际出发，大胆实践，勇于创新，又要积极稳妥，把握改革的时机与步骤，确保改革顺利进行。

（5）正确处理近期与长远的关系。既要努力实现体制改革按期目标，又要确保新的管理体制有利于灌区资源的可持续利用和生态环境的协调发展。

2.改革的主要内容

（1）准确定位灌区性质。按照国务院批复的《水利工程管理体制改革实施意见》，根据水利工程的功能将水管单位分成了纯公益性、准公益性和经营性水管单位三类。按照这种划分，山东省灌区主要应定位在公益性为主的水管理单位。

（2）明确灌区管理单位的经费来源渠道。在灌区单位准确定位的基础上，建立有政策保障的稳定的经费来源渠道，首先要对灌区管理单位实行严格的定岗、定编。公益性单位编制的人员工资（包括离退休人员工资）、机构费用应由各级财政负担解决，每年编制计划，纳入财政预算，依有关程序批准执行。工程管理维护经费原则上由财政负担，同时也可以在现有的堤防修建维护管理费和水利建设基金中划出一定的比例，专门用于水利工程的日常维护。

（3）深化灌区单位人事、劳动、工资等内部制度改革。通过按照精简、高效的原则，严格控制人员编制，全面实行聘用制。通过择优竞聘，竞争上岗，建立严格的目标责任制度等，培养能力素质强、技术水平高的管理队伍；对其他人员实行转岗分流，尽可能地安排到经营性开发服务行业中，实行企业化管理。探索符合市场经济规则、灵活多样的分配机制，把职工收入和工作责任绩效紧密结合起来。

（4）积极推行管养分离。为提高工程维修养护水平，降低运行成本，使工程管理和维修养护适应市场经济的要求，应积极推行管养分离。可先在灌区内部实行管理和维修养护机构、人员、经费分离，对维修养护实行内部合同管理，维修养护部门实行企业化运作；再将维修养护部门转变为企业，与灌区分离，但仍以承担原单位养护任务为主；最后将养护业务彻底剥离出来，独立或联合组建专业化养护企业，进行社会化服务。(www.xing528.com)

（5）建立合理的水价形成机制。灌区水具有商品属性，是特殊商品，水价应根据水资源状况、供水成本及供求变化适时调整、分步到位。当前重点是改进农业用水计量设施，完善水费管理和使用办法，减少收费环节，强化水费计收，提高水费征收率。通过积极培育农民用水合作组织可提高水费开支使用的透明度，广泛接受群众监督。应按照新“水法”的要求，尽快创造条件，推进由按亩收费向按方计量、按量收费的转变。

3.改革中应着重注意的几个方面

（1）转变观念，积极推广用水户参与管理模式。用水户参与灌溉管理这一管理模式在国际上已经实践运行了许久，但在我国还是新事物，尤其在山东省只具雏形，许多管理人员对“用水户参与管理”的内涵缺乏了解，农民更是认识不到，参与的积极性不高，要通过参观学习、讲座培训等方式让有关部门、灌区单位管理人员和广大农民用水者真正了解用水户协会，用理论指导实践，使得我省灌区得以在政府扶持下逐步实现良性运行，最大限度地提高自我运行维护能力。

（2）增加投入，加快基础设施的改造建设。不少灌区支斗渠以下只能采取按亩收费的办法，除了农民节水意识不强外，还同田间工程配套不齐全、建设标准低、缺乏良好的量水设施有密切关系，应充分利用目前正在进行的大型灌区续建配套与节水改造的契机，在各级政府财政的支持下，加大国家和地方财政对灌区的投入，搞好骨干工程和田间工程的配套建设。选择、安装科学合理，经济适用，易于管理操作和维护的计量设施与设备，为按方收取水费打好基础。

（3）发挥优势，积极开展综合经营。应通过开展向城镇或工矿企业供水、种植、养殖、旅游等多种途径兴办各种经营实体，开展综合经营。由于多数灌区农业供水水价现在达不到成本，有些以生产粮食为主的灌区，在今后相当一段时期内也难以做到靠农业成本水费实现经济自立。因此，应当争取政府对灌区多种经营给予优惠政策，如减免税、先征后返或灌区内部财务统一核算，用多种经营收入弥补农业水费收入不足。

（4）因势利导、实事求是，不搞一刀切。在改革过程中应始终坚持实事求是的原则，正确认识改革所面临的阻力与困难，针对不同的地方、不同水利条件的不同要求，因地制宜地推进改革，对用水户参与管理等先进管理模式也应严格遵守市场经济规则，循序渐进，逐步推进，杜绝行政命令式的推广模式，严禁不分具体情况搞“一刀切”。

（5）加强领导，将灌区改革不断引向深入。灌区改革涉及全省一万多职工的切身利益和计划编制、人事、财政、社保、农业等多个部门，必须有政府的高度重视与支持，各级政府部门应将灌区改革作为落实党中央、国务院深化经济体制改革的一项重要工作来抓，多从政策上、资金上给予扶持和指导，出面组织和沟通协调有关部门搞好配合。各灌区也要做好职工的思想政治工作，确保灌区改革的顺利进行。

作者：

山东省水利厅　李新华　宋志强　赵　琳　葛召华

2002年10月