山东灌区管理体制的发展历程和实践

新中国成立初期到20世纪80年代改革前，水利建设注重的是扩大再生产，国家投入较多，因此从量上表现为灌溉面积发展较快、水利工程大量修建，而对于工程建后运行管理问题研究得较少，因此，带来了一系列矛盾。为发动灌区农民群众参与灌溉管理工作，减轻政府的财政负担，五六十年代山东省推行过“专业管理与群众管理相结合”的灌溉管理制度，即把一部分灌溉工程交给群管组织进行管理，并以义务工或劳动积累工的形式组织一部分用户参与灌区骨干工程的维修、养护等，不少灌区还成立了灌区代表大会，作为联系灌区专管机构和用水户的桥梁和纽带。因这种形式建立在计划经济条件下，与现在讲的用水户参与灌溉管理有着本质的区别，但当时它作为一种崭新的管理制度，给灌区管理注入了持久的生命力，发挥了巨大的作用，许多灌区至今仍在沿用这种形式。

自20世纪80年代国家实施改革开放以来，农村实行联产承包责任制，国家经济管理体制逐步转变为市场经济，与之相适应，灌溉管理体制也开始逐步调整。1981年，全国水利管理会议提出水利工作重点要转移到管理上来，首次将管理问题摆到议事日程。1983年，明确了水利工作“加强经营管理，讲求经济效益”的指导方针，1984年又进一步提出水利改革的方向是“全面服务，转轨变型”，水利改革迈出了一大步。1985年国务院颁布《水利工程水费核定、计收和管理办法》后，开始分类征收水费，此时山东省灌区实行的“按方收费”、“超用加价”、“浮动水价”等政策都带有明显的市场经济色彩，标志着灌区管理开始与市场经济接轨。1983年，烟台王屋水库灌区率先进行了灌区体制改革，实行了以“预购水票，凭票供水”、“一统三包”为主要内容的灌溉管理办法，收到良好的效果，当时推广于全国。

进入20世纪90年代，农村水利改革不断深化，这一阶段较为成功的经验是对小型农田水利工程体制的改革，即通过拍卖、承包、租赁和股份合作制等形式，有偿出卖小型水利工程的所有权、使用权或经营权，使本来由国家经营管理的工程转变为个人或法人所有，经营实现责、权、利的统一。

针对水利工程普遍老化失修的现状，水利部从1996年开始启动了重点大型灌区续建配套与节水改造工程建设项目。1999年，汪恕诚部长将国有大型灌区的改革发展概括为“两改一提高”，即在搞好灌区节水改造和体制改革工作的基础上，最大限度地提高水的利用率。按照水利部的工作部署，山东省加快了灌区管理体制改革步伐，各市在大中型灌区管理体制及运行机制方面做了大量的探索和实践。东营市五大灌区1991年实行自主管理体制，实现了“水自放，淤自清，费自收，钱自花”。位山灌区实行了“统一领导，分级管理”，最大限度地发挥了专管机构和民主管理组织的作用。供水方式经过多年实践，在引黄灌区推行“分级管理，计量供水，按方收费”。在水库引河灌区，实行“按渠系配水，分级计量供水，按亩配水，按方收费”的供水办法，均取得了显著成效。位山灌区积极改革供水制度，实现了“一个恢复，一个取代”，灌区计量收费单元逐步缩小，到乡镇比例已达到80%。日照灌区以明晰水权为突破口，簸箕李灌区以深化内部管理为中心对水价问题、人事制度和经营机制等进行了许多有益的探索和改革。这一阶段山东省改革进展较快，但管理体制中的深层次问题，即政府包揽过多，农民用水户在灌区建设管理中的地位和作用问题，还未解决好。

山东省曾于1998年、2000年召开了两次会议研究灌区管理和改革，并确定了18个改革试点灌区，灌区广大干部职工解放思想、锐意创新，取得了许多宝贵的经验。

1.探索新的管理体制与运行机制

（1）改革灌区原有传统落后的管理体制、运行机制是灌区发展的原动力，也是灌区节水改造综合效益充分发挥的保证。按照水利部的工作部署，灌区改革重点放在扩大灌区管理自主权上，按照“抓大放小，让用水户参与灌溉管理”的思路，专业管理与群众管理相结合，统一管理与分级管理相结合，不同程度地建立了群众参与灌溉管理的体制。让用水户参与管理是灌区管理体制具有质的意义的变革，是灌区体制改革的重要内容。潘庄、陈垓、日照、跋山、米山等灌区纷纷选择试点对支渠以下及田间工程进行了改制，推行了“管理局（公司）+用水者协会”的管理体制，其主要模式是灌区管理局—→管理所—→用水者协会—→村级灌溉服务队，经过注册、登记，具有法人地位，负责招标，推荐协会负责人，召开用水户会议，制订《协会管理章程》，做好本协会范围的用水农户灌溉服务工作，保证水利工程设施的保值。(www.xing528.com)

（2）灌区内部也纷纷进行了重大的人事分配制度和经营机制改革。按照“精简、统一、效能”的原则，积极实施内部改革，减员增效，调动干部职工劳动积极性。簸箕李、邢家渡、太河等许多灌区推行了全员劳动合同制、择优聘用、竞争上岗、目标责任管理、经营承包等人事劳动制度改革，对提高灌区管理单位内部活力有显著效果。

2.逐步改善水费价格机制

水费收入是灌区管理单位维持生活和简单生产的基本保证。近年来，山东省逐步对现行的农业供水价格管理体制进行了改革完善，同时积极探索按计量供水、按方收费，既能增加灌区效益、又能节水和减轻农民负担的新的运行机制。一是将农业供水各环节水价均纳入政府价格管理范围，实行政府定价和政府指导价两种价格形式。二是加强对乡镇及以下供水环节的成本核定和水价管理，通过水利工程取水的自流灌区，可实行在省核定的支渠出水口供水价格的基础上加末级渠系的损耗和维护费用的定价模式。在清理整顿水价秩序、取消农业供水中间环节乱加价和搭车收费的基础上，充分考虑农民的承受能力，分步将农业水价提高到供水成本的水平。1999年省政府印发了《山东省水利产业政策实施方案》，对水价管理进行了明确的规定，农业水价按照逐步到位、区别情况、分别调整的原则，实行逐个工程核定。目前，省物价局、水利厅已对12个市149处灌区水价进行了适度调整。

3.不断开辟新的投资渠道

为确保节水改造建设的顺利进展，各市、灌区根据省人大、省政府出台的《水利建设基金筹集使用管理办法》等地方性水利法规和规范性文件，将国家资金作为引导资金，通过多层次、多渠道、多方式的筹资，建立起社会化办水利的格局。一是灌区干支渠以上的骨干建筑物的建设和更新改造所需资金，以国家补助为主，集体、农民集资投劳解决。二是灌区支渠及以下灌区工程的投资，以地方财政为主，农村集体和农民共同筹资解决。三是斗渠以下及田间，鼓励发展民营和股份制工程。主要由受益群众组建的用水者协会，按照《山东省小型水利工程产权制度改革暂行办法》对控制面积1000亩以下的灌排渠道和工程有组织、有计划地进行拍卖、承包、租赁和股份制改造。