国有灌区体制改革刻不容缓

1.山东省灌区工程概况

新中国成立以来，在党中央、国务院和各级政府的领导下，山东省人民发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，开展了大规模的水利建设，修建了一大批水利工程，构成了全省灌排系统的主体。到2001年，全省实有耕地面积9840万亩，总灌溉面积7985万亩，占耕地面积的81.1%；有效灌溉面积已由新中国成立初期的376万亩增加到7254万亩；实灌面积达到6401万亩。全省建成设计灌溉面积万亩以上的灌区762处，有效灌溉面积万亩以上的灌区442处；设计灌溉面积30万亩以上的大型灌区65处，其中，大型水库灌区30处、引黄灌区35处；建成各类干支渠38839km、渠系建筑物143451座。这些灌区多属国有灌区，分布于全省17个市，灌区内自然条件相对优越，土壤肥沃，灌溉条件较好，农业发达，经济繁荣，是省内重要的粮棉油生产基地。

2.山东省灌区管理现状

（1）管理体制。全省灌区沿用分级所有、分级管理的方式。由国有灌溉管理处（局）管理干渠、支渠，由乡镇、村及群众管理斗、农、毛渠。灌区所设立的灌溉管理处（局），隶属于水利部门，属国有事业单位，实行差额补助或自收自支，按企业化管理模式运行，是具有法人资质的经济实体。管理处（局）的人事、工资、档案等均由水利局具体掌管；灌区主要收入为水费征收，而水费则经市水利局批准后，由灌溉管理处（局）收取、分配和使用。

灌区按照水源类型可分为水库灌区、引黄灌区和引河湖灌区。

（2）人员设置。各灌区人员编制一般由市（县）编委批准核定。目前，全省万亩以上灌区有在职职工11711人，其中，技术管理人员8497人，占总人数的72.6%，中高级以上技术人员900余人，约占技术人员总数的10%。在人事安排上，实行“双向选择，优化组合，竞争上岗和聘任制”、加强执法体系建设、鼓励科技创新、优化配置自然资源、合理使用人才资源等政策、措施。

（3）水费标准及计收。1991年前山东省水费收取标准执行的是国务院发布的《水利工程水费核订、计收和管理办法》及省政府发布的《山东省水利工程水费计收和管理办法》文件规定，基本停留在行政事业性收费阶段，农业水费标准：引库水3分/m3，引黄水2.8分/m3；从1992年开始，着手规范水价管理行为，实行逐个工程核定水价的办法，按照逐步到位、区别情况、分别调整的原则，实行逐个工程核定。

山东省大部分灌区在水费计收体制上采取的方式：一是市级水利部门向县级水利部门收取，县级水利部门委托财政代收；二是各级水利部门直接向下一级供水环节收取水费，县、乡、村逐级上缴的办法，在具体的计收过程中，市向县收取水费均按方计量，严格按规定的水价收取水费，在县与乡镇和乡镇向村收取水费时，由于工程不配套，计量设施不完善，全省大部分灌区根据自身情况，一般仍采取按灌溉面积分摊的办法，水费平均每亩30元左右，不到农民净收入的1/10，农民普遍能够承受。

（4）确权划界。全省有90%以上的灌区都已根据国务院及山东省土地管理局、山东省水利厅[1992]鲁水管字6号文，按照《中华人民共和国水法》及《山东省水利工程暂行管理办法》的有关规定，在市、县及水利部门领导的大力支持和县、市土管部门的帮助下，对渠系建筑物、大堤、沉沙池及渠道等进行了确权划界工作。

（5）农业种植、产业结构调整。20世纪90年代以前，灌区大部分种植小麦、玉米和棉花，随改革开放和加入WTO等影响，从政府到农民对农业种植结构和产业结构调整要求越来越迫切，调整力度越来越大。从种植上来讲，目前是小麦、玉米、蔬菜、林果、棉花、花生、牧草、茶叶等；从产业结构来讲，增加了水产养殖、工副业、城乡供应。灌区供水方式有从集中供水变为较长时间甚至全年供水、供水结构从单一供水变为多元化供水、供水量由少变多的趋势。

3.山东省灌区存在的主要问题(www.xing528.com)

40年来，全省水利建设成就有目共睹。但是经过长期运行，灌区工程和管理方面暴露出了越来越多的问题，导致工程设施难以良性运行下去。

（1）工程及投入方面。许多灌区先天不足加长期运行，设施配套不完整，主要表现为基础设施不配套，标准低；工程老化，损坏严重；灌溉面积萎缩，效益锐减。目前，灌区完好率只有70%，其中的80%还在继续老化，并随时可能引发其他损坏和工程事故；渠道完好率仅有70%，建筑物完好率仅60%。1996年国家启动了大型灌区节水改造项目，目前共投入资金21623万元对23个大型灌区进行了续建配套与节水改造，取得了显著的成效，但全省尚有2/3大型灌区未能得到国家的扶持，加之多年来省级一直缺乏对灌区的专项投入，许多灌区得不到配套改造，影响了灌区效益的正常发挥，制约了管理体制改革的进展和科学调度的实现。

（2）管理方面。一方面，灌区管理单位性质定位不准，管理单位内部长期政企不分，资产所有权不明确。据统计，目前，山东省灌区90%以上是差额补助或自收自支事业单位，有的实行了企业化管理。各级财政大幅度或者完全终止了对灌区正常管理运行所必要的投入，而将其完全从水费中列支。实际上，我们农业水费收取标准又很低，仅占到成本水价的30%～40%，许多灌区入不敷出，有的连职工工资也发不出。另一方面，因长期受计划经济的影响，水利行业一直被看做是福利性行业，“国家建，国家管，国家修”观念根深蒂固。政府统包统管，用水者只享有受益权利，不承担任何义务和责任，导致灌溉设施管理缺位，维修缺位，效益衰减。管理体制上的另一个问题是没有科学的管水用水组织体系，水费收缴通过行政手段来实施，因此出现许多不规范行为，基层搭车收费屡禁不止，县乡截留水费更难以抑制，加重了农民的负担。

（3）人员素质方面。人员总量过剩与结构性人才缺乏并存是目前灌区普遍存在的现象。一方面，人员严重超编，机构臃肿，效率低下，导致灌区负担沉重。另一方面，灌区真正急需的工程技术人员严重短缺，具有高、中级职称的技术人员只占职工总数的7.6%，技术力量薄弱，使得水利工程管理粗放、水平低，无法满足规范的技术管理需要，更谈不上实施现代化管理，影响了工程的维护管理水平。

（4）水价机制方面。现行农业水价与成本倒挂，只占总成本的40%左右，水管单位亏本运行。山东省引黄灌区现行水价是以支渠进水口为计量点形成的，支渠出水口以下各个环节的水价由各地自行确定，也就是说，县、乡、村三级供水环节的水价，客观上难以避免乱加价问题。

（5）灌溉方式不适应农业现代化转变要求。加入WTO以及随着农业和农村经济的发展，旧的农业运行体制都发生了深刻的变化，一方面，要满足不断增加的人口对粮食等农产品在数量上的要求；另一方面，要保证农业结构、种植业结构调整后对农产品品种、质量和效益的更高要求，现有的灌溉条件和传统灌溉方式己不适应更加激烈的国际竞争的要求。如何建立新的更加合理的灌溉方式，实现渠、井、河联合调度，最大限度地发挥灌区效益，是山东省灌区亟待解决的问题。

4.灌区在国民经济中占有举足轻重的地位和作用

据分析，占耕地面积70%的有效灌溉面积提供了占总产90%的粮食产量，因此，大中型灌区是山东省农业生产的主力军，是省内重要的粮棉油生产基地。各类灌区年均供水量200亿m3左右，在保障工农业生产和国民经济健康发展中发挥了至关重要的作用。对缺水严重的沿黄地区，“引水如引粮，蓄水如蓄钱”，引黄灌区已成为沿黄地区人民的生命之源。当前我国农业发展进入了新的历史阶段，随着人口的增加，水资源及农产品的供需矛盾将更加突出，经济的发展使耕地受到严重制约，调整农业结构和增加农民收入是今后相当长时间内的主要历史任务，而灌溉工程是农业生产的基础设施，灌溉管理是农业用水引水、配置和调度的直接过程，国有大中型灌区是农业区域化、规模化、集约化提高潜力最大的地区，得天独厚的条件决定了灌区必须也能够担负起历史赋予的重要使命。

灌区改革是适应入世后的新形势，从传统水利向现代水利、可持续发展水利迈进的必然要求。加入WTO以及随着农业和农村经济的发展，旧的农业运行体制、灌溉服务对象都发生了深刻的变化，既要满足不断增加的人口对粮食等农产品在数量上的需求，又要保证农业结构、种植业结构调整后对农产品品种、质量和效益的更高要求，现有的灌溉条件和传统灌溉方式已不适应激烈的国际竞争要求。如何管好用好节水改造和续建配套项目已建和即将建设的水利工程，如何建立新的更加合理的灌溉方式，最大限度地发挥灌区效益，是山东省灌区亟待解决的问题。现代水利、可持续发展水利都要求水资源实行优化配置、合理使用，由于资源有限，我们不可能再沿袭计划体制下简单追求数量膨胀的农业灌溉模式，只能走注重质量和内涵发展的道路。