山东省水资源管理现状分析

1.取得的成绩

新中国成立以后，随着国民经济的持续发展、人口的增长以及城乡人民生活水平的不断提高，全社会对水资源的需求日益增加，山东省水资源开发利用的水平越来越高。直到20世纪70年代末80年代初，山东省水资源供需矛盾以及水资源开发利用过程中产生的水污染、地下水漏斗、地面沉陷、海水内侵等问题也随之暴露出来，加强水资源管理逐步引起了各级领导的重视，被提上了重要的议事日程。经过多年的不懈努力，山东省的水资源管理工作取得了巨大成就，有力地保障了经济社会的持续、快速、健康发展。

（1）全省上下对缺水的严峻性和加强水资源管理的认识逐步深化。山东是一个水旱灾害频繁发生的省份，十年九旱、旱涝交替是山东的基本省情。20世纪70年代以前，水资源短缺的矛盾不很突出，水利工作的主要任务是整治河湖、消除水患，打井引水、扩大灌溉，治涝治碱、治水改土，改善农业生产条件。在历届省委、省政府的正确领导下，全省人民坚持不懈地大搞水利建设，一大批水利设施先后建成使用，有效地改善了山河面貌，基本改变了“大雨大灾、小雨小灾、无雨旱灾”的旧局面。80年代以来，经济社会快速发展，工农业生产对水资源的需求越来越大，供需矛盾越来越突出。因为缺水，近年来全省每年造成的直接经济损失都在百亿元以上，许多工矿企业不能正常生产，2000年全省有36个县级以上城市发生较为严重的供水危机，受影响人口达255万人，5700个村庄417万人饮水困难，农业减产60多亿kg，721家工矿企业限产停产，工业损失超过70亿元，不少城市的居民生活用水不得不实行限时限量供水。因为缺水还造成了地面沉陷、泉水枯竭、河流干涸等一系列严重的地质与环境灾害。全省地下水超采漏斗区面积已由1979年的2831km2增加到2002年底的2.76万km2，海水内侵面积已达1120km2，渤海湾每年接纳陆源污水28亿t，各类污染物70多万t，采矿塌陷面积已达到332km2，济宁矿区的60多个村庄被迫搬迁。

对水资源的掠夺性开发使生态环境用水得不到基本保证，极大地降低了水体的自净能力。日趋严重的水污染，严重削弱了水体功能，造成了水生态环境的急剧恶化，加剧了水资源短缺的矛盾。监测表明：全省无一河段水体达到一类水质标准，66%的河段水体劣于Ⅴ类水质标准，部分重要水源地也受到程度不同的污染。严酷的现实使全省上下越来越深刻地认识到缺水的危害性，越来越认识到加强水资源统一管理的必要性、紧迫性和重要性，对水资源的管理越来越引起各级的高度重视，水利工作的重点逐步转向以水资源开发利用与管理保护为核心的水利建设。随着对自然规律和客观规律认识的不断深入和升华，山东省水资源管理工作在坚持城乡水资源统一管理的前提下，坚持经济、社会、环境协调发展的原则，更加注重以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展，开始向着防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用等涉水事务一体化管理的方向发展，即目前全国正在蓬勃兴起的水务管理。

（2）水资源管理体制逐步理顺，统一管理的格局基本形成。早在1983年，山东省就成立了山东省水资源管理委员会，旨在实行对全省水资源的统一管理。1988年《中华人民共和国水法》的颁布实施，确立了国家对水资源实行统一管理与分级分部门管理相结合的管理体制，为推进水资源统一管理体制的建立迈出了重要一步。山东省为加强水资源统一管理和水土保持工作的组织领导，省政府又成立了水资源与水土保持领导小组。1989年颁布实施的《山东省水资源管理条例》进一步明确：各级水利部门是同级人民政府的水行政主管部门，负责水资源的统一管理工作。1991年经省编委同意，省水利厅设立了水资源办公室，行使水资源管理职能。1996年机构改革，水资源管理办公室改名为水资源处，进一步明确了水行政主管部门统一管理水资源的职能。2000年，省政府机构改革进一步强化了水行政主管部门统一管理水资源的职能，明确将原由城建部门承担的指导城市防洪、城市规划区地下水资源管理保护职能和原由地矿部门承担的地下水管理职能划归水行政主管部门承担，使山东省的水资源管理体制进一步理顺。2002年10月1日施行的新“水法”，从水资源的自身特性和我国的政治体制出发，按照资源管理与开发利用管理分开的原则，明确规定实行流域管理与区域管理相结合、统一管理与分级管理相结合的水资源管理体制，改变了过去分级分部门管理的体制弊端，为实现水资源的统一管理提供了有力的法律保障。

经过20年来的不懈努力，山东省从上到下已经基本健全完备了水资源管理机构，部门职能越来越明确，水资源管理体制逐步得到了理顺。各级水资源管理部门认真履行职责，对水资源实行统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质，全面加强服务，基本形成了统一管理的格局。

（3）水资源管理的法规政策逐步健全完善。1988年《中华人民共和国水法》颁布实施以前，山东省在水资源管理方面基本上是无法可依。由于政出多门，水资源的开发利用乃至整个水事秩序比较混乱，工农争水、城乡争水的矛盾日趋尖锐，水事纠纷时有发生，一些地方还发生了严重影响社会安定的现象。在这种情况下，山东省的部分市（地）相继开始了水资源管理立法探索实践，到1987年底，全省已有济宁、烟台、潍坊、淄博等5个市（地），56个县（市、区）颁布实施了水资源管理办法，依法治水、依法管水初现雏形。与此同时，《山东省水资源管理条例》的立法调研、起草等工作也在加紧进行。到1989年，《山东省水资源管理条例》经省八届人大常委会第十三次会议审议通过并颁布实施，这是山东省水资源管理工作的第一个法规，标志着山东省水资源管理开始走向法制化轨道。1996年，山东省又颁布实施了《山东省取水许可管理办法》，到2002年底，全省共制定实施地方性水法规4件、政府水规章13件、规范性文件38件、县级以上地方性水法规规章和规范性文件共计1600余件。在其他相关的立法中，如土地、森林、环境保护、污染防治、建筑、公路等方面的法律也都包含了水资源开发利用与保护的相关条款，使山东省基本形成了比较完善的水法规体系。在取水许可监督管理、计划用水与节约用水、水资源保护、水资源费征收使用与管理、水资源规划等水资源管理的各个方面，基本做到了有法可依，有章可循。

（4）水资源管理的内容逐步拓展，管理方式、方法和手段有了新的转变。20世纪70年代以前，山东省水资源供需矛盾不很突出，水利工作的主要内容是为防洪除涝、农田灌溉、水土保持等而进行的水利工程设施建设，对水的资源管理还没有真正提上议程，没有引起各级的足够重视，基本处于为农业灌溉服务的供水分散管理状态。进入80年代，山东省水资源短缺的矛盾日益暴露出来，水资源管理工作逐步引起各级领导的普遍重视，发展到目前，水资源管理逐步由分散管理向供水的定向管理和需水定向管理发展，管理内容不断增加。在此期间，山东省开展了第一次大规模的水资源调查评价工作、胶东地区水资源调查评价及现状调查研究、UNDP水资源优化调度模型研究等大量水资源管理的基础工作，逐步摸清了全省水资源总量、时空分布及变化规律，基本掌握了水利设施的可供水量以及社会各部门的需水量，据此还编制完成了水长期供求计划，建成了诸如引黄济青等一大批大型调水工程，水利工程逐步开始向城市及工矿企业供水，水利的服务对象已经由单纯为农业服务转向为整个国民经济建设服务。这些都对水资源管理工作赋予了新的内容，管理任务越来越繁重。

20世纪90年代以来，随着经济社会的快速发展、城市化水平的不断提高、人口的不断增加和水污染问题的日益加剧，山东省水资源短缺形势日趋严峻，已经严重制约了经济社会的快速发展。这个时期，水资源管理的内容逐步扩展到对地表水、地下水、空中水的统一管理，水资源管理部门的工作内容扩展到组织拟定水长期供求计划与水量分配方案，对国民经济总体规划、城市规划及重点建设项目进行水资源论证，组织实施取水许可制度和水资源费征收制度，发布水资源及水质公报，拟定水资源保护规划，组织水功能区划分，审定水域纳污能力，提出限制排污总量意见，拟定节约用水政策，制定有关节水标准，指导和监督节约用水工作等，水资源管理工作已经进入到一个包括水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护等内容的需水定向管理阶段。山东省水资源管理工作的方式、方法和手段也有了很大转变，已经改变了过去单纯依靠行政手段实施管理的做法，开始综合运用行政、法律、经济和科学技术措施进行管理，大大提高了管理水平，使有限的水资源发挥出较好的经济、社会和环境效益，有力地保障了全省经济社会的持续快速健康发展。(www.xing528.com)

经过多年来对水资源的科学开发治理和有效管理，取得了显著的成效。到目前，全省已形成了270多亿m3的年供水能力。农业方面，全省农田有效灌溉面积已发展到7200多万亩，其中，节水灌溉面积达到4441万亩，年节水50亿m3，农业灌溉水有效利用系数提高到0.55，农业用水由过去的大水漫灌逐步发展到现在的计量用水、按方收费，全省已安装使用12万套恒压变频计量设备用于农业灌溉用水计量。工业方面，年均用水量达到30多亿m3，用水水平显著提高，万元工业增加值用水量已下降到90m3，工业用水重复利用率已提高到60%左右，全省工矿企业用水全部实行了装表计量，不少企业还安装了现代化的智能计量设施，计划用水、定额用水制度正在逐步建立。取水许可制度实施顺利，全省已发放的取水许可证有效总数保持在7.1万份。山东省万元GDP用水量已由1990年的1430m3下降到2002年的239m3。山东省以占全国1.1%的水资源量，养育着占全国7.1%的人口，生产着占全国10%的粮食，支撑着占全国9%以上的GDP。

2.存在的问题

尽管山东省的水资源管理工作取得了显著成效，但随着经济社会的发展和社会的不断进步，水资源管理工作的一些不适应的方面也逐步暴露出来，有些问题已经到了亟待解决的地步，主要表现在以下几个方面。

（1）部门职能有待进一步理顺。2000年省政府机构改革，关于水资源管理问题，虽然在部门职能上作了明确的界定，使水资源管理关系得到了较好的理顺，但仍然存在职能交叉的问题。如水行政主管部门划入了“承担指导城市防洪、城市规划区地下水资源管理保护和水资源费征收的职能”，但在省建设厅的“三定”规定中仍然保留了“指导城市供水节水”和“指导城市规划区内地下水的开发利用与保护”的职能。这说明水资源在城市与农村、地表水与地下水之间分割管理的问题依旧没有得到根本解决，对城乡水资源的统一管理仍然缺乏体制保障，使水资源统一管理的操作措施难以落实。

（2）依法管理的力度不大。一方面，虽然山东省已经制定实施了一系列关于水资源管理的法规规章和规范性文件，但由于执法体系不很健全，执法装备水平不高，使这些法律法规政策还没有真正落到实处；另一方面，新“水法”的颁布实施，使原有的水法规政策许多条款与新“水法”的内容不能协调统一，增加了执法的难度，有待于进一步修改完善和配套；另外，山东省近60%的县（市、区）已经实行了水务管理，水资源管理的内容和涉水事务的执法主体发生了很大变化，而原有的法律法规政策在某些方面没有相关的规定，也使管理工作受到很大局限。

（3）基础工作薄弱，水资源管理水平仍然不高。经过多年的努力，山东省虽然已经具备了覆盖全省的地表水与地下水、水量与水质监测网络，但由于现代化水平不高，技术装备相对落后，信息采集、传输、整理做不到快速高效，缺乏一整套现代化的管理信息系统，严重影响了水资源管理水平和效果。多年来习惯于运用行政手段对水资源实施管理，对如何运用法律手段、经济手段和科技手段研究得不够，至今没有建立起一个符合山东省水资源特点、适应市场经济要求的现代水资源管理系统。

（4）投资机制不健全，缺乏合理完善的水资源价格体系。长期以来水资源开发利用、治理保护始终没有稳定的投资，投入低而不稳，尤其是由于对水资源商品属性的认识不足，水价政策很不合理，水资源价格低下，水利工程供水价格一直属于政府指令性价格，还没有纳入商品价格管理范畴，造成水资源开发、治理、供水、节水、污水处理及回用的各个环节不相协调，难以形成水资源管理系统的良性循环，更难做到水资源的优化配置和高效利用。