转变政府职能：从理念到实践

党的十八届三中全会《决定》指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理体制，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”^[9]

对于我国社会主义市场经济来说，使市场在资源配置中起决定性作用与更好发挥政府作用是相辅相成的两个方面。由于全面深化改革是在党和政府的领导下来进行的，因而，从一定意义上来说，加快转变政府职能是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的前提。“切实转变政府职能”是党在新时期的理论认识上的一个重要创新和发展。

我国从20世纪70年代末开始进行改革开放，在理论认识上的一个重要突破，就是承认商品生产和商品经济是社会生产和社会经济发展不可以逾越的阶段。特别是党的十四大以后的改革，以建立社会主义市场经济体制为目标和核心，使政府与社会即市场的关系发生了极为深刻的变化。党的十四大以来，相比过去而言，虽然国家政府在国防、政治等领域的地位和作用并没有发生实质性的变化，也不应该发生这种变化，但是，政府在资源配置中的地位和作用已经从过去单一的和主要的形式，转变为与市场同时并存的另一种形式。从一定意义上来说，这是一场深刻的变革。然而，政府与市场的关系仍然没有得到彻底的厘清和理顺，从而产生了许多问题。

因而，究竟如何从理论和实践的结合上，科学认识我国社会主义初级阶段的国家政府的性质和职能，是进一步处理好市场与政府的关系的前提和关键。党的十八届三中全会明确提出的“切实转变政府职能”这一命题，正是对这一问题的新的回答。对此，我们有必要做一些理论说明。

自党的十四大以来，虽然我们已经自觉地认识到要搞市场经济，政府在资源配置中的地位和作用就必须进行调整，并且在实践上也是这么做的，但是在理论上，政府在资源配置中的地位和作用究竟是什么，政府与市场各自的边界在哪里，社会主义市场经济条件下的政府与市场究竟应该是一种什么关系等等这样一些问题，并不能说都搞清楚了。正是由于认识上的模糊不清，才产生了实践中的市场化不足与过度市场化并存、政府管理“越位”与“缺位”和“不到位”并存等现象。

从一定意义上来说，即使在认识上充分肯定了市场在资源配置中的“基础性作用”甚至“决定性作用”，但是，如果不能正确认识我国社会主义初级阶段的国家政府的性质和职能，那么，必然会产生两种错误倾向，即要么是使市场在资源配置中的决定性作用得不到真正实现，要么是使改革完全背离社会主义性质和本质要求。显然，如果我们一方面承认市场经济是必然的经济形式，另一方面又不肯放弃政府对于资源配置的全面的控制权，那么，必然会产生一种“半截子”的市场经济。如果我们不能正确认识我国政府的社会主义这一根本性质，把我国政府等同于西方资本主义国家的政府，主动放弃党和国家政府对于政治、国防军事以及整个社会经济的根本上的领导权和控制权，那么，毫无疑问，这必将导致国家性质的彻底改变，这同样是完全错误的。因而，必须辩证地理解我国社会主义国家的性质和具体职能之间的关系。既要坚持我国社会主义国家的性质，又要对我国政府的具体职能进行科学的划分，从而更加有效地行使政府职能。“切实转变政府职能”正是基于这样一种认识而提出的一个完全正确的判断和全新的改革思路。

根据我国政府在资源配置中存在的一些问题，党的十八届三中全会《决定》明确提出了“切实转变政府职能”的如下几个方面的改革内容：

1.健全宏观调控体系。任何现代市场经济国家在经济上的首要职能，就是通过宏观经济调控体系，保持经济总量平衡，减缓经济周期波动影响，实现经济持续健康发展。但是，即使就这一点而言，社会主义国家也必须与资本主义国家有所不同。其中最重要的是，社会主义国家必须利用制度优势，不仅要避免和克服经济危机或金融危机的发生，而且必须通过各种经济政策实现全社会的共同富裕。因而，社会主义国家必须“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系”^[10]。这就是说，社会主义国家必须“以国家发展战略和规划为导向”来进行宏观调控。社会主义的“国家发展战略”就是必须巩固和发展社会主义基本经济制度和政治制度，必须保持社会经济持续健康发展，必须实现全社会的共同富裕，必须实现对发达资本主义的赶超，把中国建设成强大的社会主义现代化国家，等等。而为了实现国家发展战略，仅仅依靠市场和西方资本主义国家普遍采用的一般宏观经济调控手段是远远不够的，而是必须充分发挥社会主义制度的优越性，必须坚持公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，充分发挥“发展规划”在实现国家目标中的战略作用，注重综合运用国家产业政策、行政管理和法律等各种管理手段。

2.全面正确履行政府职能。针对政府职能不清、权限模糊的问题，必须深化政府管理体制改革。其主要内容包括：

从行政管理方面来说，必须进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事物的管理；凡是市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要进一步规范管理；提高效率，更好地服务于社会和大众。

从政府职能的调整方面来说，政府必须把主要精力用于发展战略，规划、政策、标准等的制定和实施，市场活动的监管，各类公共服务的提供，生态环境的保护以及社会管理等方面。在投资管理方面，进一步深化投资体制改革，企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。同时，进一步强化节能节地节水、环境、技术、安全等方面的市场准入标准，更多发挥市场机制的作用。

从中央政府与地方政府的关系方面来说，必须进一步划清中央政府与地方政府的事权，凡直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。加强地方政府在公共服务、市场监管、社会管理和服务、环境保护等方面的职责。

从政府采购方面来说，在一般办公品实行竞标购买的基础上，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引进市场机制和竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

从政府对于事业单位的管理方面来说，要加快事业单位分类改革，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。

为了充分调动各级政府职能转变的积极性，必须完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大竭泽而渔消耗、环境损害、生态效应、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等考核指标的权重，促使各级政府官员更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况等。(www.xing528.com)

3.优化政府组织结构。为了实现转变政府职能的改革目标，必须进行相应的政府机构改革。从实践方面来说，政府职能的错位，往往与机构设置不合理有关。因人设职、机构臃肿、机构重叠、人员过多，必然导致政府效率和公信力损失。因此，必须进行政府机构改革，在推进机构编制管理科学化、规范化、法制化的基础上，进一步精简机构、优化机构设置、职能配置、工作流程，进一步完善决策权、执行权和监督权之间既相互制约又相互协调的行政运行机制，努力提高政府管理效率。

党的十八届四中全会进一步提出了全面依法治国的战略构想。我们认为，在这样一个战略构想指导下，通过以上各个方面的改革，真正实现使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，中国特色社会主义市场经济制度的优越性必将得到更加充分的发挥和体现，我国经济和社会也必将得到更加持续和健康的发展。

【注释】

[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社2013年版，第5页。

[2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社2013年版，第6页。

[3]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社2013年版，第11页。

[4]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社2013年版，第12页。

[5]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社2013年版，第12页。

[6]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社2013年版，第13页。

[7]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社2013年版，第14页。

[8]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社2013年版，第14—15页。

[9]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社2013年版，第16页。

[10]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社2013年版，第16页。