扛起责任 打造环境美新江苏

习近平总书记在党的十九大报告中强调指出,我国的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。在庆祝改革开放40周年大会上,习近平总书记再次指出,我们要加强生态文明建设,牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,形成绿色发展方式和生活方式,把我们伟大祖国建设得更加美丽,让人民生活在天更蓝、山更绿、水更清的优美环境之中。新蓝图、新使命、新征程,新时代生态文明建设的大幕已经拉开,站在新的起点上,投身于建设“环境美”的新江苏,将用生态文明建设的新成果、新作为推动生态文明建设迈上新台阶,谱写建设“美丽中国梦”的新篇章。

(一)鲜明的指导思想是打造“环境美”新江苏的行动指南

在2018年全国生态环境保护大会上,习近平总书记发表重要讲话,对全面加强生态环境保护,坚决打好污染防治攻坚战,作出了系统部署和安排。全国生态环境保护大会确立了习近平生态文明思想,这是标志性、创新性、战略性的重大理论成果,是新时代生态文明建设的根本遵循,为推动生态文明建设提供了思想指引和实践指南。习近平生态文明思想内涵丰富、博大精深,深刻回答了“为什么建设生态文明”“建设什么样的生态文明”“怎样建设生态文明”等重大理论和实践问题,集中体现为“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题,也是关系民生的重大社会问题”的生态政治观、“生态兴则文明兴”的深邃历史观、“人与自然和谐共生”的科学自然观、“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观、“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的基本民生观、“山水林田湖草是生命共同体”的整体系统观、“实行最严格生态环境保护制度”的严密法治观、“共同建设美丽中国”的全民行动观、“共谋全球生态文明建设之路”的共赢全球观。习近平总书记的这些重要思想进一步丰富了坚持和发展中国特色社会主义的总目标、总任务、总体布局、战略布局和发展理念、发展方式、发展动力等,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分和核心内涵。江苏省委省政府以习近平生态文明思想为指引,坚持深入贯彻落实中央决策部署和习近平总书记视察江苏重要讲话精神,把生态文明作为建设新江苏的重要标杆,扎实推进生态文明建设各项工作,取得明显成效。

1.坚定不移地向污染宣战

习近平总书记强调,“良好的生态环境是人和社会可持续发展的基础,要坚持预防为主、综合治理,以解决损害群众健康突出环境问题为重点,强化水、大气、土壤等污染防治”。环境是人类生存的基本条件和再生产的珍贵资源,大气、水和土壤是环境的三大要素。大气环境系统、水环境系统和土壤环境系统是生态生存的基础,影响着生态环境系统的变化。按照总书记讲话精神,江苏省委省政府把环保优先作为经济社会发展的基础性、战略性指导方针,大力推进环境综合整治,强化大气、水、土壤等污染防治,集中整治突出环境问题,不断提高人民群众对生态环境的满意度,在“环境美”上取得了明显的成绩。

江苏是经济强省和工业大省,经济高增长和减排重压力并存。江苏省规模以上工业企业达4.2万家,其中重工业企业占60%以上。省煤炭消费总量约2.7亿吨,居全国第五,单位土地面积耗煤量是全国平均水平的6倍左右,煤烟型污染是江苏大气污染的主要特征。2013年到2017年,省级环保引导资金共安排79.27亿元,其中32.85亿元用于大气污染防治,占41.5%。推进供给侧结构性改革去产能,压减钢铁产能1214万吨,实施减煤、减化,2017年全省煤炭消费量同比减少1000万吨以上,关闭化工企业1421家,完成电力、钢铁、水泥、平板玻璃、石化五个行业提标改造项目676个,淘汰黄标车和老旧车129.5万辆,推广新能源汽车5.4万辆。2018年,江苏省市、县PM2.5年均浓度实现“双降”,其中设区市年均浓度为48微克/立方米,同比下降2%,超额完成国家考核目标;53个县(市、区)年均浓度为43微克/立方米,同比下降2.3%,其中30个县(市、区)PM2.5年均浓度较2017年有所下降,2个县(市、区)与2017年持平,全省空气质量改善成效显著。化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物四项主要污染物排放量削减指标均完成国家下达的目标任务。

表5.3江苏规模以上工业企业主要能源消费量单位:万吨

资料来源:根据《江苏统计年鉴》相关年份数据整理。

江苏因水而生、因水而兴、因水而美。近年来,江苏全面实施水污染防治工作方案,参照国家“水十条”考核规定,制定省级水污染防治考核办法,将重点流域水污染防治作为生态文明建设的重点任务,攻坚克难、不懈努力。全省水环境治理总体改善,规划重点目标任务基本实现,流域治污国家考核成绩连续5年为优。2018年,全省地表水环境同比有所改善,国考断面水质优Ⅲ、劣V比例分别为69.2%、1.0%,均达国家年度考核目标。长江干流江苏段总体水质为优,10个断面水质均为Ⅱ类,与2017年相比水质保持稳定。41条主要入江支流的45个控制断面中,年均水质符合Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类断面分别占73.3%、15.6%、4.4%和6.7%。与2017年相比,符合Ⅲ类水质断面比例上升4.4个百分点,劣Ⅴ类水质断面比例持平。2018年,太湖湖体总体水质处于Ⅳ类(不计总氮)。湖体高锰酸盐指数和氨氮年均浓度均处于Ⅱ类;总磷年均浓度为0.087毫克/升,处于Ⅳ类;总氮年均浓度为1.38毫克/升,处于Ⅳ类。与2017年相比,总氮浓度下降16.4%,总磷浓度上升7.4%。湖体综合营养状态指数为56.0,同比下降0.8,总体处于轻度富营养状态。

与大气、水污染相比,土壤污染隐蔽性强、污染周期长、污染后果严重、治理难度较大。江苏全面实施《江苏省土壤污染防治工作方案》,开展重金属重点防控区专项整治,全面排查简易垃圾填埋(堆放)场,建立污染地块名录及其开发利用负面清单,对尚未再开发利用的已关闭搬迁企业历史遗留地块,开展土壤污染专项整治工作,消除安全隐患。同时,各设区市、省各有关部门签订土壤污染防治目标责任书。2017年,根据国家要求,全省对已布设土壤监测基础点和背景点中的历史点位开展了监测,共监测758个土壤环境质量国控点位(基础点位690个、背景点位68个)。758个点位中,有684个达到《土壤环境质量标准》(GB15618-1995)二级标准,达标率为90.2%。超标点位中,处于轻微污染、轻度污染、中度污染和重度污染的点位分别占8.5%、0.5%、0.4%和0.4%。全省土壤环境质量稳中向好。

2.坚持不懈地加强源头保护

习近平总书记强调,“要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,实行最严格的源头保护制度”。地处长江下游的江苏,城镇密集、产业密集、人口密集,资源环境承载着沉重压力。强化源头保护和生态修复,守护生态屏障,是江苏解决环境问题的根本之策。生态修复是指利用系统的自我恢复能力,并辅以人工措施,使受损生态系统逐步或朝良性循环方向发展,最终恢复生态系统的服务功能。近年来,江苏省委省政府积极落实总书记讲话精神,全面开展生态修复工作,持续加强生态修复力度,长江生态修复、湿地保护修复、矿山地质环境修复等工作稳步推进。

2018年4月26日,习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话中指出,必须从中华民族长远利益考虑,把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护、不搞大开发,努力把长江经济带建设成为生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带,探索出一条生态优先、绿色发展新路子。历经几十年的开发建设,长江经济带的生态碎片化等问题比较突出,流域系统性保护不足,长江流域的生态功能受到一定损害。同时,长江流域污染排放总量大、环境风险高、环境承载总量不堪重负,部分区域发展与保护的矛盾尖锐等问题依然存在。生态修复是改善长江流域环境、恢复长江流域生态功能区作用,重构生态系统多样化的根本路径。地处长江下游江苏段的江苏长江经济带人口密度与产业密度高,生态环境相对脆弱,随着近年经济社会持续快速发展,生态环境保护和经济发展的矛盾日益严重。全省目前2/3重化工产能集聚在沿江两岸,分布着700多家化工企业,沿江8市废水排放总量占到全省的74.4%。110多个化工码头,年过境危化品运输量超过2亿吨,占整个长江经济带11省份的75%,资源环境承载着沉重的压力。2018年5月30日召开的全省长江经济带发展工作推进会上,省委书记娄勤俭强调,“在江苏讲压倒性,就是涉及长江的一切工作必须服务于生态这个前提,治理污染不讲条件,严控空间不让分毫,修复生态不打折扣”。近年江苏在长江经济带生态修复方面进行了大量制度创新探索和尝试,为层层压实责任,2017年12月,江苏省委省政府编制印发了《江苏省长江经济带发展实施规划》。根据《规划》明确了重点工作,建立起长江生态环境保护联席会议制度,在全省380个省考断面建立水质改善“断面长制”,由市县党政负责同志担任“断面长”,有效传导环保压力。同时,率先建立了比较完善的红线管控制度,率先形成了比较系统的环境经济政策,率先探索建立了考虑生态因素的地方政府政绩评价体系,近两年拆除取缔长江岸线违规利用项目68个,退腾岸线14.2公里,复绿150万平方米,有力遏制了江苏沿江生态环境恶化的态势。

湿地指的是陆地和水体之间的过渡带,和森林、海洋一起并称为地球三大生态体系,在维护生物多样性、调节气候、抵御洪水等方面起着重要作用。江苏湿地资源极为丰富,湿地总面积居全国第六。近年来,面对湿地资源遭围垦、污染、过度利用等严峻形势,江苏省将湿地保护作为生态文明建设的一大重点,通过实施重点工程项目,扎实开展自然湿地抢救性保护,持续实施退化湿地生态修复,恢复扩大湿地面积和提高湿地生态质量。建立了生态补偿转移支付制度,对湿地公园、重要湿地等15类生态红线区域的保护实施生态补偿。2014年,颁布实施《江苏省生态红线区域保护规划》,明确将生态红线区域范围内的湿地分为一级管控区、二级管控区进行严格管理,并出台专门的考核评估办法,逐年对其保护管理状况予以评估考核。2016年全省林木覆盖率22.8%,较2012年提高1.2个百分点;自然湿地保护率46.2%,较2012年提高16个百分点;活立木蓄积量由2010年的8461.4万立方米提升到2015年的9609.6万立方米。2016年末,全省自然保护区31个,其中国家级自然保护区3个,自然保护区面积56.64万公顷,占辖区面积的5.5%,与2012年持平。

长期以来,由于矿产资源的不合理开发利用,各种矿山地质问题频发,对生态环境造成了严重破坏。江苏省高度重视矿山地质环境修复工作,在全国较早制订了矿山环境保护规划,出台矿山环境恢复治理保证金制度和加强废弃露采矿山环境整治的一系列政策措施,建立矿山环境修复治理的有效机制,并投入大量资金,开展矿山环境恢复治理工作,特别是以开山采石为重点的矿山生态环境恢复专项整治工作,取得了显著成效。近年来,江苏以“三区两线”(重要自然保护区、景观区、居民居住区的周边,重要交通沿线、河流湖泊直观可视范围)矿山地质环境恢复治理为重点,科学制定全省的矿山复绿工作方案,分解下达废弃矿山地质环境治理任务,集中开展矿山地质环境恢复治理工作。2012—2016年,全省新增矿山恢复治理面积分别为805.3公顷、530.7公顷、1200.5公顷、966.7公顷、359.8公顷,累计新增矿山恢复治理面积3863公顷。2019年初,为健全矿产资源有偿使用制度,落实企业矿山地质环境治理恢复责任,江苏省自然资源厅联合省财政厅、生态环境厅制定出台了《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的通知》,对基金设立、提取、使用和监督管理等方面作出了明确规定。矿山地质环境治理恢复基金的设立,将更加有利于推进矿山地质环境治理恢复工作。

图5.6徐州潘安湖“全国采煤塌陷治理的里程碑式项目”

(二)坚定的政治责任是打造“环境美”新江苏的根本保证

政治问题和社会问题从来都不是空洞抽象玄虚的问题,而是始终与人民群众关联着的具体实在的问题。生态环境是人类社会生存和发展不可或缺的自然基础,不仅体现了人与自然的关系,也反映了人与社会的关系。从生态与政治的关系以及生态对民生的影响看,生态环境是与执政党的使命宗旨以及与民生紧密联系在一起的重大政治问题和重大社会问题。(2)

在2018年全国生态环境保护大会上,习近平总书记指出,“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题,也是关系民生的重大社会问题。广大人民群众热切期盼加快提高生态环境质量。我们要积极回应人民群众所想、所盼、所急,大力推进生态文明建设,提供更多优质生态产品,不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要”。江苏省委书记娄勤俭也多次指出,生态环境中有政治,保护环境既是改善民生的重要任务,也是重大的政治责任,生态文明建设是当前和今后一个时期一项重要的政治任务,他要求各级各部门提高政治站位,坚决扛起生态文明建设的政治责任。2018年8月15日,江苏省生态环境保护大会暨污染防治攻坚战工作推进会在南京召开,全面贯彻落实习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神,向全省发出“坚决打好污染防治攻坚战、推进生态文明建设这一场大仗、硬仗、苦仗”总动员,省环保厅主要负责同志在会上表示,“全省环保系统将坚决扛起打好污染防治攻坚战的政治责任”。

1.明确生态优先鲜明导向,强化生态环境工作责任

办好中国的事情关键在党。不断提高生态环境质量和不断提高党的建设质量具有内在的紧密联系,推动生态文明建设迈上新台阶的过程,也是推动全面从严治党迈上新台阶的过程。习近平总书记要求各级党组织要坚决扛起政治责任和领导责任,进一步增强“四个意识”,自觉在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致,全面贯彻执行党中央决策部署,保障政令畅通,令行禁止,将生态文明建设各项工作做实做细做好。(3)

长期以来,由于环境污染和生态破坏涉及规划、处罚、宣传、能源等多个部门、多种问题,现实中环保部门往往陷于“有责无权”“有嘴没牙”的尴尬境地。2015年8月,中办、国办发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》,明确包括地方党委领导成员在内的党政干部为追责对象,对于生态环境损害试行“党政同责”,并详细规定了25种追责情形,既要求“后果追责”,又要求“行为追责”,既强调“党政同责”,又强调“终身追责”,这一决定,被人们称为是督促领导干部在生态环境领域正确履职用权的“一把制度利剑”“一道制度屏障”。

为严格落实中央文件精神,不断压实生态环境保护责任,江苏省先后出台《生态环境保护工作责任规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》《生态文明建设目标评价实施考核办法》等规章制度,坚持绿色发展、环保优先、生态安全、公众参与、损害担责的方针,按照依法依规、党政同责、归属明晰、权责一致、多方联动的原则,将绿色GDP纳入干部考核体系,生态文明建设目标实行一年一评价、五年一考核机制,生态环境指标被正式纳入全省干部考核体系,考核结果作为各设区市党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据。同时,明确了党委和政府对本行政区域生态环境保护工作及环境质量负总责;环境保护部门对本行政区域生态环境保护工作实施统一监督管理;党委和政府其他有关部门、法院和检察院在各自职责范围内履行生态环境保护相关职责。2016年7月15日至8月15日,中央第三环境保护督察组对江苏省开展了环境保护督察工作后,将发现的11个生态环境损害责任追究问题移交省委省政府,要求依法依规进行调查处理。省委省政府对此高度重视,主要领导明确提出,要把落实好中央环保督察整改要求,作为增强“四个意识”的重要体现、践行新发展理念的重要契机、建设“强富美高”新江苏的重要内容,雷厉风行抓整改,综合施策见成效,确保按时整改到位。省委常委会专题研究整改工作安排,成立由省长任组长的中央环保督察整改工作领导小组,下设问责工作机构,迅速组织开展调查问责工作。根据查明事实,依据有关规定,经省委省政府研究,决定对137名责任人进行问责。其中,省管干部18人(厅级干部12人,县委书记3人、县长3人),处级干部39人(不含县委书记、县长),科级及以下干部80人;给予党纪政纪处分93人,诫勉谈话36人,因涉嫌违法犯罪移送司法机关7人,通报1人。省委省政府树立环境监管依法从严的鲜明导向,

严格执行新环保法,建立环境司法联动机制和“2+N”重大环境案件联合调查处理机制,2018年,全省立案查处环境违法案件1.9万件,侦办环境犯罪案件537件,抓获犯罪嫌疑人1575人,有力震慑了环境违法分子;坚持把提高执法规范化精准化水平放在突出位置,在全国率先推行移动执法系统,出台环境执法“543”工作法和现场执法“八步法”,所有执法数据实时上传,避免人为干扰;注重强化“环保干好干坏不一样”的鲜明政策导向,建立环保信任保护原则,对环保信用好、治污水平高的企业,实施环保应急管控停限产豁免,纳入豁免名单的企业已达1118家。2019年1月,江苏省委省政府印发了《江苏省党政领导干部生态环境损害责任追究工作规程》,《规程》指出对生态环境损害问题、按照造成生态环境损害和不良社会影响程度为标准,实行分类分级办理,规范了工作程序,在环保问责调查、提出问责建议、移送问责事项、组织实施问责、跟踪结果落实等五个方面,提出具体可操作性步骤,进一步规范生态环境损害责任追究工作,夯实地方党委、政府环境保护主体责任。

2.打造生态环境保护铁军,扛起生态文明建设政治责任

生态文明建设是关系人民福祉和中华民族永续发展的根本大计,要打好污染防治攻坚战和生态保护持久战,就要建设一支高素质的生态环保队伍。习近平总书记指出:“要建设一支生态环境保护铁军,政治强、本领高、作风硬、敢担当,特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献。”铁军是一个光荣的称号,是党领导下的为国为民的正义之师。听党指挥、报国为民的铁的政治信念是铁军精神的核心要义。在历史的天空下俯瞰当下的江苏,生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的“关键期”,已进入应提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的“攻坚期”,到了有条件有能力解决突出生态环境问题的“窗口期”。但同时,必须看到一个事实:江苏以占全国1.1%的土地面积,承载全国5.8%的人口,产出全国10.3%的经济总量,环保形势依旧严峻,生态文明建设任重道远,环境风险的“达摩克利斯之剑”尚悬头顶。努力打造一支风清气正、能力过硬,担负起生态文明建设政治责任的生态环保铁军,壮大环境监管执法力量,提升基层执法监管能力,是当前推动江苏生态文明建设迈上新台阶的重要保证。

“忠于宪法,忠于人民,恪尽职守,公正执法,热情服务,为推进生态文明建设,打造‘美丽昆山’而不懈奋斗!”2019年3月13日,铿锵的誓言在昆山上空久久回响,区镇环保执法检查员集体宣誓仪式在昆山市举行。自此,昆山拥有了一支由236名同志组成的区镇环保执法检查员队伍。建立这支“环保铁军”,在江苏省尚属首创,在全国县级市也走在了前列。着眼生态文明建设的未来,建立一支政治强、本领高、作风硬、敢担当的区镇环保执法检查员队伍,是加快补齐基层环保执法检查短板、加强基层环保中坚力量建设的创新之举,也是提升全市环境保护检查、执法、监测能力,推动生态环境高质量的必然要求。这对于加快推进基层环保队伍正规化、专业化、职业化建设,狠抓污染防治、推动政策落地、打通日常监管“最后一公里”,具有十分重要的意义,也标志着昆山推进基层环保监管能力建设开启新征程、生态文明建设迈上新台阶,为全力实现生态环境“全新一跃”奠定了坚实基础。此次宣誓出征后,昆山的区镇环保执法检查员将以网格化为作战单元,实现日常监管全覆盖、高密度、多轮次,突出对重点信访、重点区域、重点行业、重点领域、重点企业的巡查监管,主要履行指导员、检查员、监督员、监测员、信息员职责,着力解决“看不见、管不着,看得见、盯不紧”的问题。近年来,昆山环保队伍以习近平生态文明思想为指引,牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念,敢打硬仗、忠诚履职、团结一致、无私奉献,在全力打好污染防治攻坚战的同时,着力探索一条经济发展与环境改善齐头并进的高质量发展“昆山之路”,为护航昆山连续14年位居全国百强县首位、保卫“蓝天白云、清水绿岸”作出了重大贡献,受到上级领导的充分肯定和人民群众的广泛认同。2018年,昆山市以“打好污染防治攻坚战”三年提升工程为主线,以社会化、专业化、网格化、规范化、信息化为目标,在探索中不断强化区镇环保执法检查员队伍建设,加快形成环保执法人员、检查人员、监测人员“三员共治”体系,为建设“美丽昆山”提供了坚强保障。昆山市将以此次集中宣誓为新的起点,坚定理想信念,永葆对党忠诚的政治本色;弘扬优良传统,打造履职尽责的“环保铁军”;注重一线实战,锤炼专业精准的过硬本领;坚持依法行政,树立高效廉洁的良好形象;注重团结协作,建立网格联动的检查体系。站在生态文明建设的新征程上,全体昆山环保人怀着对生态环境的高度敬畏,对全市人民的炽热情怀,低调务实不张扬,埋头苦干勇争先,全力打造“蓝天白云、繁星闪烁、清水绿岸、鱼翔浅底”的高质量发展的昆山样本。

图5.7昆山市区镇环保执法检查员集体宣誓仪式

3.生态民间组织健康发展,多元主体协同共治

江苏生态文明建设是一项跨地区、跨部门、跨行业的综合系统工程,在党和政府扛起生态政治责任的同时,也需要政治、经济、文化和社会等的一系列变革和全社会公众的广泛参与。近年来,聚集个体民众力量的生态民间组织在江苏生态文明建设中应运而生,已经成了除政府和市场以外的重要生力军。生态民间组织(EnvironmentalNon⁃GovernmentOrganization,简称ENGO),是指以生态环境保护为宗旨,不以赢利为目的,不具有行政权力并为社会提供生态环境公益性服务的民间组织。拥有公益性、专业性、民间性、自治性等特点的江苏生态民间组织,正在不断弥补政府与市场力量的不足、提升公民的生态意识、参与意识和管理水平的同时,实现与政府的良性互动,充分发挥作为“第三部门”推动江苏生态文明建设的积极作用。

筹备于1998年,由江苏各行各业的热心环保事业人士组成的生态民间组织“江苏绿色之友”,历经二十年的创立与发展,已成长为以环境教育和自然保护为基石,建立和传播特色绿色文化,推动生态观念、知识传播及生态创新和实践的公共平台,在公众参与环境意识、环境责任、环境治理、环境监督、环境研究、环境宣传教育等方面都有广泛参与,并发挥了十分显著的作用,在国内外产生了积极影响。南京市积极探索生态民间组织参与环境污染治理,自2014年起邀请生态民间组织对黑臭河流的治理进行监督。将幸福河、南湖南河、南湖东河等4条黑臭河流的治理情况,分别指定给相应的生态民间组织进行监督。生态民间组织通过对水质、河道环境进行观察、取样检测、最终形成调查报告,并给出治理建议。在对幸福河的调查中,莫愁生态环境保护协会理事长李耀东尝试对河道进行酵素净化治理。由于酵素可以用厨余垃圾制作,方法简单,生态民间组织成员向幸福河周边居民宣传河道治理方法,把酵素制作工艺教给居民,让居民都参与到河道水质治理工作中。目前这种方法已经广泛用于南京市部分河道、湖泊的治理。在江苏,探索环保公益诉讼的脚步也一直在进行。2008年11月,无锡市中级人民法院和检察院共同出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》,这个被称为“国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定”,明确了提起环境民事公益诉讼的具体流程,使环境公益诉讼真正具有了可操作性。2009年6月,中华环保联合会和江阴居民状告江阴港集装箱有限公司的环境污染侵权纠纷一案由无锡市中级人民法院正式受理并开审。该案一经受理即引起社会广泛关注,专家认为这是我国环保公益诉讼的“破冰”第一案。2013年12月,江苏省高级人民法院出台《关于开展资源环境案件“三审合一”集中审判的若干意见》,对生态民间组织的公益诉讼资格做了明确规定:经依法登记以环保为目的具有社会公益性质的社会团体等法律规定的机关和有关组织向人民法院提起诉讼的,人民法院应当依法予以受理。2017年全省新收环境公益诉讼案件59件,结案36件。南京市中级人民法院受理的江苏省政府、江苏省环保联合会作为共同原告诉德司达染料有限公司一案,判令被告赔偿环境修复费用2428.29万元,该案被最高人民法院评为“2017年度人民法院十大民事行政案件”之一。该案件是对环境公益诉讼原告资格的一种探索,开辟了生态民间组织与人民政府“官民合作”进行环境公益诉讼的新模式。

图5.8江苏“绿色之友”为南京小学生普及噪声污染防控知识(戚阜生摄)

(三)系统的制度体系是打造“环境美”新江苏的重要保障

打造系统的制度体系,被喻为改革发展的“最先一公里”,为基层实践提供方向和保障。江苏历来高度重视生态文明建设的制度设计,并摆在发展全局的突出位置。2013年全国首个省级生态文明建设规划——《江苏生态文明建设规划(2013—2022)》颁布,明确提出率先划定生态红线,率先开展绿色发展评估,扎实推进生态空间保护、经济绿色转型、环境质量改善、生态制度创新等“七大行动”;同年,出台《关于深入推进生态文明建设工程率先建成全国生态文明建设示范区的意见》,明确了坚持“率先建成生态省,率先建成全国生态文明示范省”的目标不动摇;2015年,为认真贯彻中央相关文件精神,江苏在全国各省份中率先发布《关于加快推进生态文明建设的实施意见》,突出率先导向、问题导向和改革导向;2016年,具有引领作用的支柱性文件《江苏省生态文明体制改革实施方案》《江苏省生态环保制度综合改革方案》先后出台,为全省落实中央“五位一体”总体布局和探索地方优秀环保经验再添制度利器。党的十八大以来,江苏扎实推进生态制度改革,努力形成符合中央要求、具有江苏特色的生态环保制度体系,满足人民美好生态生活需要的“堤坝”正逐步完善,各自为政的环保困局正努力缓解,人民群众“天更蓝、地更绿、水更清”的民生诉求正得到更切实的回应。(www.xing528.com)

1.生态红线,先行先试的江苏探索

生态红线是指为维护国家或区域生态安全和可持续发展,据生态系统完整性和连通性的保护需求,划定的需实施特殊保护的区域。2017年2月中办国办印发《关于划定严守生态保护红线的若干意见》,明确要求2020年底前必须全面划定全国生态保护红线,守住生态安全底线。对生态空间划出红线加以保护在江苏早有探索。2004年全省即展开相关研究及试点工作;2009年2月,省环保厅公布《江苏省重要生态功能保护区区域规划》并正式执行。按照这一规划,全省共划分569个重要生态功能保护区。党的十八大召开后,为贯彻落实中央明确的“优化国土空间布局”精神,江苏省决定优化调整重要生态功能区,科学划定生态红线。2013年9月,江苏在全国率先出台《江苏省生态红线区域保护规划》,并制定配套的《生态红线监管考核暂行办法》《生态补偿转移支付暂行办法》,率先拉起生态红线,确定自然保护区、重要湿地、饮用水源保护区等15类、779块生态红线区域,红线区域陆域面积占全省土地面积的22.23%,通过科学分类、分级管理,明确禁止开发或限制开发的要求。2014年江苏省又补充制定了《江苏省生态红线区域保护监督管理考核暂行办法》,实现“三个落地”:即责任落地,明确属地政府责任及部门分工;措施落地,市县政府落实确界立标、执法监管、生态修复要求;考核落地,制定考核细则,明确23项量化指标,引入第三方评估机制,考核结果与补偿资金直接挂钩。强化生态红线区域保护的监督、管理与考核工作,确保“生态红线”成为“生态实线”。红线管理开展以来,生态保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园等生态区域被统筹到一张清单上,相应的区域分级分类管控措施一目了然。

划定生态保护红线是加大生态保护力度的重要抓手之一,建立完善的生态补偿机制是推动生态保护红线政策落实的重要保障。生态补偿的实质,是补偿因生态保护造成的发展机会的损失。2014年1月,《江苏省生态补偿转移支付暂行办法》出炉,补偿机制突出“谁保护、谁受益”“谁贡献大、谁受益多”的导向,对一级管控区给予重点补助,对二级管控区给予适当补助。苏州市是全国最早试行生态补偿制度的城市之一。2010年7月,苏州在全国率先出台《关于建立生态补偿机制的意见(试行)》,明确提出要让生态环境的守护者,通过生态补偿机制获取相应的经济补偿。基本农田、县级以上集中式饮用水源地保护区范围内的行政村、太湖和阳澄湖及各市、区确定的其他重点湖泊的水面所在行政村等,给予补偿。这不但呵护了苏州的生态环境,而且对全国范围的生态保护,有着积极的示范作用。虽然此前苏州尚没有生态红线的提法,但率先发展的苏州已经认识到,需要设置一部分生态保护区,禁止开发或限制开发。同时又要兼顾到这些区域的发展富民,那么就需要实施生态补偿。2014年张家港市出台了《关于调整完善生态补偿政策的意见》《张家港市生态补偿资金管理办法(试行)》,在全国率先推进生态补偿机制,以进一步优化生态补偿政策、完善生态补偿机制、增强生态环境保护能力。2014至2016年张家港市投入生态补偿资金1.96亿元,近10万户农民受益。生态补偿取得了良好成效,农民生态保护意识得到明显增强,生态环境保护力度不断提升,生态保护区农民收入得到增加,基层组织服务能力得到改善,进一步促进了经济社会与生态环境的协调发展。

2.“1+7+1”,独具江苏特色的生态环境损害赔偿制度体系

2018年1月1日起,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》在全国落地实施。在此之前,江苏等7省(市)根据中央部署,已先行开展了生态环境损害赔偿制度改革试点。此次发布的《方案》,是在总结7省(市)试点经验的基础上形成的,并有效融入了试点成果。2015年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》),江苏省委省政府十分重视,积极争取国家试点。在被指定为试点省份后,江苏把生态环境损害赔偿制度改革作为全省生态文明体制改革的重点内容加以推进,积极开展试点实践,为国家全面推开此项制度摸索经验。

江苏省根据《试点方案》和《关于在部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点的通知》,结合地区实际,制定了《江苏省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》,经中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议之后,2016年12月6日,以江苏省政府名义印发实施。2018年8月30日,经江苏省委深化改革委员会会议审议通过,印发《江苏省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》(以下简称《实施方案》),《实施方案》明确了改革的总体要求、主要内容和保障措施,是江苏开展生态环境损害赔偿制度改革的指导性文件。《实施方案》最大的亮点是江苏结合实际情况,对政府部门间的分工事项作了具体明确:省环保厅负责与国务院有关部门的沟通,承办领导小组办公室日常工作,开展生态环境损害赔偿案例实践,会同江苏省卫生计生委开展环境健康相关工作。江苏省法院负责有关生态环境损害赔偿案件的审判工作、赔偿协议的司法确认和强制执行。江苏省检察院负责有关生态环境损害赔偿的检察工作。江苏省科技厅对生态环境损害评估、鉴定等关键技术研发给予相关支持,江苏省政府法制办负责生态环境损害赔偿磋商诉讼及相关法制保障工作。《实施方案》出台后不久,为保障生态环境损害赔偿制度改革规范开展,江苏省政府印发了一系列相关配套文件,对江苏生态环境损害事件报告、鉴定、磋商、起诉等细则进行了明确,让生态环境损害赔偿在操作环节有了实实在在的抓手。为规范案源报告制度,保障应赔案件一件不漏,出台《江苏省生态环境损害事件报告办法(试行)》;为规范环境损害司法鉴定,确保鉴定评估公正权威,出台《江苏省生态环境损害鉴定评估管理办法(试行)》;为规范赔偿磋商行为,保障磋商有序进行,出台《江苏省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》;为规范损害赔偿起诉,为案件审理打牢基础,出台《江苏省生态环境损害赔偿起诉规则(试行)》;为规范资金管理,保障生态修复资金到位,出台《江苏省生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》;为规范生态环境损害修复,确保修复切实有效,出台《江苏省生态环境损害修复管理办法(试行)》;为规范信息公开,保障在阳光下开展赔偿,出台《江苏省生态环境损害赔偿信息公开办法(试行)》。这7部配套文件连同早前公布的《江苏省高级人民法院关于生态损害赔偿诉讼案件的审理指南》一道,构成了独具江苏特色的生态环境损害赔偿“1+7+1”制度体系,为江苏生态环境损害赔偿制度落地提供了坚实的支撑。2018年8月27日,全国首例政府诉企业生态环境损害赔偿案一审宣判:被告安徽海德公司赔付5482.85万,该案不仅首次用类比法推算同一案件中其他地方生态环境损害的货币量,而且首次判决赔偿生态环境服务功能损失,不仅该赔的金额赔到了,该赔的要素也赔全了,称得上是“应赔尽赔”经典案例,充分体现了“谁污染谁治理,谁侵权谁承担责任”的司法理念。

(四)满足人民对美好生活的向往是打造“环境美”新江苏的使命担当

近年来,随着经济的快速发展和人民生活水平的普遍提高,人民群众对干净水质、绿色食品、清新空气等环境需求成为当前中国社会生活中的一个显性的、普遍性的问题。“从求生存到求生态,从盼温饱到盼环保”,满足人民群众日益增长的优美生态环境需要,成为我们党的奋斗目标和执政使命所在。习近平总书记指出,环境就是民生,青山就是美丽,蓝天也是幸福。良好的生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。江苏各级党委政府以生态环境高质量为目标导向,奋力攻坚增进民生福祉,不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要,为高水平全面建成小康社会、加快建设“强富美高”新江苏奠定坚实基础,努力书写新时代忠诚于党、造福于民、推动江苏高质量发展的生态文明建设新篇章。

1.凝聚“绿量”惠民生,共享成果促发展

随着城市化水平的提升,生态宜居已成为城市发展的重要方向和人民群众的美好向往。园林城市的建设不仅体现了一个城市在规划设计、景观保护、绿化建设、园林建设、生态建设等方面的水平,更体现了对人民群众生态权益的切实保障和改善,赋予了人们健康的生活环境和审美意境。近年来江苏积极推进城市园林绿化转型升级,从“只关注绿化数据指标”向“更关注生态民生福祉”转变,将丰富城市生物多样性、提升城市可持续发展性、增强城市综合竞争力与提高人民生活品质紧密结合,凝聚“绿量”惠民生、共享成果促发展。

历史上的徐州屡遭战乱和自然灾害,自然植被资源消失殆尽,几成“不毛之地”。新中国成立后的徐州是华东地区重要的老工业基地,以牺牲环境为代价的发展,一度成为徐州难以磨灭的灰色记忆。为改变灰色形象,顺应百姓心声与期盼,2002年徐州市委、市政府提出“三年创建国家园林城市”的目标。2003年起,徐州市开始实施“退建显山”“退渔还湖”“显山露水”“扩湖增水”四大惠民工程,建造公园绿地园林景观,为市民提供了临水赏景、休闲健身的好去处。由于历史原因,“南多北少、四周多中心区少,普通绿化多、精品绿地少”是徐州园林绿化存在的不平衡问题。为真正落实“让绿于民”,徐州市启动实施“地更绿”行动计划,主城区大力实施拆违添绿、破墙透绿、见缝插绿,市区3亩以下拆迁地块不再出让,统一规划建设园林绿地,用“绣花功夫”建设完善城市绿色环境。近年来,通过各类生态建设项目的推进实施,徐州市新增开放式公共绿地2000公顷;拥有11个自然保护区和风景名胜区以及4个国家级生态示范区;故黄河风光带、云龙湖风景区、潘安湖、大龙湖等一大批公园和绿地成为城市绿色地标。全市森林覆盖率达32%、居全省第一;市区绿化覆盖率达43.26%,居全省前列,城市人均公园绿地面积近17平方米。2016年,徐州市被评为首批“国家生态园林城市”,2017年以综合排名第一的成绩荣获“中国人居环境奖”。今天的徐州,实现了从“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的蝶变,形成了“城在林中、路在绿中、房在园中、人在景中”的城市风貌。截至目前,江苏省园林城市覆盖率居全国之冠,国家园林城市29个、国家园林县城10个。全国共有11个城市获“国家生态园林城市”的殊荣,江苏省独占5席,数量居全国第一。经过20多年创建园林城市的努力,全省城市建成区绿化覆盖率、绿地率已分别达到42.71%、39.46%,人均公园绿地面积达14.41平方米。三项绿化指标均处于全国领先水平。只有居民能够充分享受园林资源的城市,才是真正的园林城市。江苏省积极推进“城市公园绿地十分钟服务圈”规划建

图5.9徐州故黄河风光带

设,均衡布局城市绿地,促进了老城区公园绿地和小游园建设,改善了区域环境,方便了居民休闲健身。目前,全省“城市公园绿地十分钟服务圈”覆盖率已达到70%以上。同时,江苏各地实施公园敞开工程,将园林建设成果普惠于民。2017年底,全省1055个城市公园免费开放率达92%。其中,常州、徐州、淮安、盐城等城市公园100%免费开放,极大地拓展了市民的公共活动空间,让市民共享生态建设的成果。

2.编织“多元”绿色网,生态富民添红利

由于自然条件、历史背景等原因,苏北徐州、宿迁、淮安、盐城、连云港五市,长期以来滞后于江苏全省发展水平。江苏高水平全面建成小康社会,关键在苏北,难点在苏北。但是也应看到,苏北最大的优势在于土地开放强度小、污染负荷低、生态本底好,完全可以利用这个优势走出一条生态优先、绿色发展的路子。近年来,苏北转变发展思路,优化发展模式,深度挖掘和利用各自的资源禀赋,摆脱传统路径依赖,瞄准绿色富民产业,延伸富民产业链条,在实现经济社会快速发展的同时,走出了一条内涵丰富的生态富民之路。

桃果名县宿迁市泗阳县紧紧围绕省委关于“两聚一高”、“生态优先、绿色发展”和建设“江苏生态大公园”等战略部署,结合自身实际,把乡镇(街道)工业经济、特色农业、田园乡村等作为建设“强富美高”全面小康新泗阳的重中之重,按照“大果园”的特色和定位,大力推进农业产业结构调整,帮助更多农村劳动力就近就地就业。卢集镇是泗阳县首批生态经济示范镇,近年来通过“大湖、大田、大果园”资源整合,描绘出一幅“林果飘香桃花源,湖光花海梦田园”的生态画卷,全镇特色林果面积超过1万亩,其中正在建设的2000亩桃果公园,主要有桃果生态栽培、农旅休闲融合项目,通过微地形造景、林果套作、退水净化塘贯通等融合方式,示范带动农业产业结构调整,带动当地200多户农户增收。盐城建湖县人均耕地面积仅有1.2亩,在盐城各县(市)中最少,针对这种情况,该县大力调整产业结构,积极发展高效农业、特色农业、生态农业,加快实施“接二连三”,努力让农业成为富民产业。建湖县恒济镇荡滩水域占全镇面积一半以上,大小河流360多条,近年来,恒济镇依托自然优势,做活水文章,打好生态牌,建成全国最大的池塘工业化生态养殖基地,年产“冲浪鱼”5000吨,带动300名农民增加工资性收入、种养收入2000万元。徐州新沂市积极推广“水稻+N”稻田综合生态种养模式,按养殖种类可分成稻田养鳖、稻田养蛙、稻田养鱼、稻田养蟹、稻田养虾、稻田养鸭以及稻田多元立体生态综合种养等。与传统种植相比,种植养殖结合的稻田在整个生产过程中,主要是通过共生的水产生物除草、除虫,以此提高稻米品质。同时,新沂各镇还借助“水稻+N”,举办以农业为主题的稻田逮鸭、稻田钓龙虾等特色旅游,让原本进超市销售的农产品,一跃成为“旅游纪念品”“乡土特色美食”等,使这些农产品身价水涨船高,农民收入大幅度提高。淮安市涟水县通过一二三产业融合发展战略,激发绿色农业产业活力。目前,涟水已成功打造了红窑生态旅游区和苏淮生态园两个省四星级乡村旅游示范区,特色田园乡村建设如火如荼。大东镇瓦滩村统筹田园景观、自然环境和民俗文化等资源,大力发展生态休闲旅游,一年多时间已接待近120批来自上海等地的团队,旅游直接收入240余万元,带动当地群众销售草鸡蛋、菜籽油、玉米面等农副产品150万元以上。连云港赣榆区黑林镇5年前还到处是贫瘠荒山,交通不便。由于黑林镇地处两省三县区交界处,是赣榆区饮用水源重点保护区,特殊的地理位置和政治使命决定了不能开展大工业,是省重点扶贫镇。近年来,黑林镇充分挖掘绿水青山资源禀赋,推广“龙头企业+合作社+农户”的发展模式,从打造绿色种植业基地做起,以水果种植基地为依托、以农业加工龙头企业为骨干、以新型农业经营主体为成员,做好水果种植、加工、销售这篇大文章,实现农村产业融合发展,打造完整的绿色经济产业链、服务链和价值链,形成绿色产业富民的经济支柱。同时,让农民共享产业发展中最大份额的蛋糕,坚持发展一个农业项目、流转一块土地,带动一个村集体脱贫,实现一批农民致富。2017年,黑林镇农民人均纯收入达到12693元,2个省定经济薄弱村实现“新八有”,摘了落后的“帽子”,1836个低收入农户和4941人实现了脱贫。在生态经济化的同时实现经济生态化,具有黑林特色的绿色产业,正在打造生态富民的“苏北样本”。

3.加强国际生态合作,生态科技显神威

江苏在生态文明建设中注重加强与国际合作,以海纳百川的心胸借鉴吸纳国际先进生态科技,促进生态治理项目达到国际一流水平,保证了生态文明建设的高质量发展。纵观全世界,德国是公认的环境保护最好、生态治理最为成功的国家之一。经过30多年的环保发展,德国在生态治理方面拥有了先进的技术、丰富的经验以及成熟的发展模式,特别是在污水厂尾水通过人工湿地转变为净水方面,德国是强项。

2014年9月投运的中德合作项目——常熟新材料产业园水处理生态湿地项目是江苏省首个中德环保技术合作项目,也是国内第一个用于处理化工园区污水厂尾水的湿地项目。该项目位于常熟的望虞河畔,北依长江,南临太湖,占地5.9万平方米,这里没有常见的水处理设施,只有成片的绿

图5.10常熟新材料产业园水处理生态湿地(莱纳文化摄)

植和环绕的池塘、流水。该项目模仿天然湿地的功能和结构,采用德国先进的、跨学科的生态湿地工艺,通过“调节池——垂直流滤床——生态塘——表面流滤床——饱和流滤床”的生物、物理、化学反应,去除水中的有机物、氨、氮、磷等,将相当于地表劣Ⅴ类的尾水净化到地表Ⅳ类水。整个湿地采用无动力的布水系统,将工业尾水通过重力流均匀分配,整个循环处理过程要四天时间。生态湿地还配套建设了监测中心,为湿地中心稳定运营提供保障。最终项目出水被输送到产业园内的工业水厂提供补充水源,实现水资源循环利用。同时,使园区企业、污水厂、工业水厂三者成为一个有机整体,实现了园区可持续的水资源管理。工业水厂再把这些水供给园区的企业进行中水回用。这个项目的日处理量是4000吨每天,一年相当于减排了146万吨劣Ⅴ类的水到长江中去。

2018年6月,在中共中央国务院印发的《关于全面加强生态环境保护,坚决打好污染防治攻坚战的意见》中明确提出完成黑臭水体治理任务,要“加强沿河环湖生态保护,修复湿地等水生态系统;因地制宜建设人工湿地水质净化工程等”。随着2018年城市黑臭水体整治环境保护专项行动的结束,堪称“顽疾”的黑臭水体治理再次暴露出了诸多问题,而点状问题背后折射出了我国环境治理“头痛医头、脚痛医脚”的历史沉疴。江苏有关部门认识到生态湿地技术是治理水体黑臭的一剂良药,还是运用德国先进的人工湿地技术,对原本黑臭的昆山珠泾河进行系统化生态修复,重现了水清、岸绿、景美的生态美景。珠泾中心河位于昆山周市镇,河东岸为珠泾村,西岸是新镇社区,属商业和居住的密集区域。2003年,新镇撤并进入周市镇后,原来的政府功能逐渐转移,集镇行政功能弱化,导致公共环境管理与城市配套设施等明显滞后,在此环境下,曾经清澈明亮的珠泾中心河也陷入“黑臭”危机,演变为阻碍城镇发展和人民美好生活的“负资产”。为消除黑臭问题,珠泾中心河曾先后尝试采用曝气处理、微生物处理和小湿地等多种治理措施,但效果甚微,可见单靠某一项技术或设备无法实现黑臭水体的长效治理,一套行之有效的系统性解决方案的制定迫在眉睫。2018年初,在昆山周市镇人民政府的力推下,以“生态湿地”为主流工艺的珠泾中心河水体生态修复项目开工,总投资约2000万元,建设范围为珠泾中心河,总长1720米,两岸涉及新镇和珠泾村两个社区,包括嘉裕花园、珠泾花园、黄埔家园、黄埔幼儿园、新镇幼儿园、新镇小学、新镇中学、珠泾村、金龙新村、沿街商铺上百家等,共涉及人口约1.6万。沿河分布有43个排口,主要类型为合流排口、雨水排口、溢流堰排口等。按照要求,该项目以河道水质长期稳定达到地表Ⅳ类水标准为主要考核指标项目,主要采用德华生态的智能生态湿地技术,以“控源+生态治理”将垂直流生态反应床、表面流生态反应床、水平流生态反应床、饱和流生态反应床、截留湿地生态反应床等多种湿地技术等五大工艺组合成“两点、一带”的生态修复系统,最终实现点、面源污水的净化和河道水体的调“活”。经过8个多月施工,该项目顺利竣工验收。珠泾中心河呈现一派生机:黑臭不见了,水清了,草绿了,鱼多了,鸟来了。与此同时,截至2018年8月29日,项目放水满10天,经过10天的调试运行,河道各断面水质主要指标(DO、COD、氨氮、TP、透明度)已基本达到地表水Ⅳ类水标准。项目达到了将德国人工生态湿地技术与中国的生态文明建设理念相结合,在探索生态智能科技湿地解决水体黑臭的同时,实现了科技、人文、教育等多功能性。该项目被比利时水环境领域的专业杂志《水利工程》(Aquarama)报道,并成为该期杂志封面文章被重磅推介。

参考文献

[1] 《十八大以来重要文献选编》中册,中央文献出版社2016年版。

[2] 《习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编》,中共中央文献出版社2017年版。

[3] 习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》,人民出版社2017年版。

[4] 方世南:《美丽中国生态梦——一个学者的生态情怀》,上海三联书店2014年版。

[5] 方世南:《以更高站位推进生态文明建设》,载《新华日报》2018年6月5日。

[6] 耿步健、姚冬玮:《在江苏生态文明建设中彰显“两个率先”》,载《江苏社会科学》2016年第1期。

(执笔:方世南陆波)

(1) 王永明:《经济增长、环境因素与我国经济发展方式转变》,载《北京市经济管理干部学院学报》2010年第4期。环境库兹涅茨曲线的假说已被世界上多数发达国家的经历所证实。

(2) 方世南:《以更高站位推进生态文明建设》,载《新华日报》2018年6月5日。

(3) 方世南:《新时代生态文明建设的行动指南》,中国社会科学网,2019年2月9日。