江苏实践：从环保优先到生态高质量

江苏作为我国东部沿海发达省份,以占全国1.1%的土地面积,承载全国5.8%的人口,产出全国10.3%的经济总量。但江苏人口密度大、工业化程度高、人均环境容量小、单位面积污染负荷高的特殊省情,使经济社会发展面临资源瓶颈与环境约束的状况更为突出。

江苏对于保护环境和把生态文明建设摆在发展全局的突出位置,经过了一个发展阶段,在人与自然双向互动关系中不断推进生态理性的觉醒,并走向生态自觉。早在20世纪70年代初,江苏就以国家召开第一次环境保护会议为契机,全面启动污染治理工作。改革开放后,江苏建立和完善了一系列政策、法规和管理制度,开展工业企业达标治理和城市环境整治,为下一步的环境保护工作奠定了坚实基础。1994年3月,中国政府颁布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,这是制订我国国民经济和社会发展中长期计划的指导性文件,同时也是中国政府认真履行1991年联合国环境与发展大会文件的原则立场和实际行动。《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》将昆山市淀山湖镇作为重点建设的“中国二十一世纪示范镇”。淀山湖镇根据自身的优势和特色,坚持产业兴镇、环境美镇、富民强镇、和谐建镇,切实转变发展方式,加快经济转型升级,同步提升经济实力、人文魅力和环境竞争力,经济、政治、文化、社会、生态等方面都取得了显著成绩。为确保初步形成率先基本实现现代化的形态,为全面建成经济发达、文化繁荣、社会和谐、人民幸福、环境优美的“新江南特色镇”打下坚实基础,充分发挥示范镇的作用,淀山湖镇坚持绿色发展的理念,高举“生态现代化”旗帜,加强生态文明建设,加快集水乡风貌、田园风光、欧陆风格于一体,兼具休闲度假、旅游观光、现代时尚功能的“新江南特色镇”建设,独树一帜地提出争当生态现代化的排头兵,取得了显著成就,为全省乡镇绿色发展作出了示范。1999年,以江苏省委省政府出台《关于切实加强环境与发展综合决策的通知》、省人大颁布《关于加强环境综合整治推进生态省建设的决定》为标志,江苏把可持续发展确立为经济社会发展的重要战略,环境保护工作进入新的发展阶段。这一时期,江苏在全国第一个实施排污总量收费,完成全国首例二氧化硫排污权交易,全面推动污水处理收费制度改革,在构建环境保护体系方面作出了一系列有益探索,相关经验和做法逐渐在全国推广。进入21世纪,江苏驶入经济持续发展的快车道,但同时环境保护、生态建设的矛盾也日益突出,江苏省委省政府加快环境保护与生态建设的步伐,以更开阔的视野和更大的勇气积极探索经济发展与环境保护双赢的发展新路。

(一)率先绘制“环保优先”的生动画卷

长江是江苏经济发展的重要战略依托,是江苏的“生命线”。江苏地域狭小,开发程度较高,在长期的经济社会快速发展过程中,一部分原生态环境遭到破坏。为防治长江水污染,保护生态环境,促进经济社会可持续发展,江苏省委省政府以治理长江为抓手,坚持齐抓大保护,不搞大开发,全力开展污染减排、太湖治理、农村环境综合整治等攻坚战,环保优先走在全国前列。2004年底,江苏省人大颁布了《江苏省长江水污染防治条例》,明确规定:“省人民政府和沿江地区各级人民政府应该树立科学发展观,确立生态环境保护优先原则……”该条例成为长江流域第一个用立法确保“环保优先”的法规,首开大河流域水污染防治地方立法之先河。2005年底,中共江苏省委十届九次全会审议通过的《关于制定江苏省国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,把环保优先同富民优先、科教优先与节约优先一起列为经济社会发展的指导方针,提出在开展“两个率先”进程中要充分考虑环保因素,树立和落实环保优先的指导方针,加快环保体制机制创新。在2006年7月召开的全省环境保护大会上,出台了《关于坚持环保优先促进科学发展的意见》和《关于推进环境保护工作的若干政策措施》,以生态省建设为抓手,确定落实“环保优先”方针的具体措施,将之细化为“环保+优先”的十个方面。在2007年8月召开的领导干部学习会上,省领导又一次强调:“环保优先”是江苏率先科学发展、和谐发展的紧迫任务和必然选择。“环保优先”的理念在江苏步步深入,渐成共识。同时,“环保优先”政策也积极落实到沿江科学开发的实践中,沿江开发区不仅在GDP、规模以上工业增加值、一般预算收入上占到全省的“半壁江山”,而且建成了全国最大的环保模范城市群和较密集的循环经济产业链。全国首批6个国家生态市中,江苏有4个,其中3个在沿江开发核心区域,成为江苏落实“环保优先”、实现科学发展的响亮品牌。

江苏环保优先的指导方针,也是因生态危机这个重大问题倒逼促成的。2007年5月底,太湖蓝藻水污染事件暴发,这主要是由于水源地附近蓝藻大量堆积坏死,厌氧分解过程中产生了大量的氨、硫醇、硫醚以及硫化氢等异味物质,水污染危及无锡市区70%—80%的面积,超过250万人口的饮用水安全和部分工业用水受到影响,引起了中央的高度重视和全国上下的普遍关注。此次水污染危机的内因是蓝藻暴发并大量堆积坏死,诱因是污水团,而根本原因是长期的环境污染,暴露了太湖生态状况的严峻现实以及江苏在生态治理领域存在的问题和弊端。蓝藻事件暴发后,江苏省委省政府直面问题、积极行动,应急治藻、铁腕治污、科学治太,采取了一系列综合治理措施。2007年7月,江苏省委省政府制定下发《江苏省太湖水污染治理工作方案》,对太湖水污染防治作出全面部署。同时,修订《江苏省太湖水污染防治条例》,在健全环保体制机制、强化政府环境保护责任、大幅提高环境违法成本等方面取得重大突破,成为全国最严的流域水污染防治法规。“太湖水危机”令江苏深刻反思,针对水污染严重、河道长时间没有清淤整治、企业违法排污、农业面源污染严重等现象的整治行动全面展开。2007年8月,无锡市委办公室和市政府办公室印发《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》,将河流断面水质监测结果“纳入各市(县)、区党政主要负责人政绩考核内容”,“各市(县)、区不按期报告或拒报、谎报水质监测结果的,按有关规定追究责任”。这份文件的出台,被认为是无锡推行“河长制”的起源。“河长制”是江苏生态文明制度创新的一项重大举措,该项制度规定由各级党政主要负责人担任“河长”,负责辖区内河流污染治理。“河长”是河流保护与管理的第一责任人,主要职责是督促下一级河长和相关部门完成河流生态保护任务,协调解决河流保护与管理中的重大问题。随着“河长制”在江苏的推行,北到松花江流域,南至滇池,“河长制”逐渐从太湖流域走向全国各地。

2008年江苏省环保厅以学习实践科学发展观试点活动为契机,在全面总结江苏环保事业发展历程、深入剖析问题、查摆不足的基础上,制定了68条具体整改措施,重点将“环保优先”纳入经济发展的各个领域,着力解决影响科学发展的突出问题。2011年省委召开十一届十次全会,明确把“生态更文明”作为“两个率先”的新内涵、新标准,把生态文明建设工程作为“八项工程”之一,出台了行动计划,组织实施了“六大行动”。2011年底召开的江苏省第十二次党代会,进一步把“生态更文明”列为全省总的奋斗目标,把生态环境指标列为《江苏省基本实现现代化指标体系》的核心指标,所占比重高于小康指标体系的权重,提出了“更大力度建设生态文明”,彰显了江苏在生态文明建设方面的更高要求。“十一五”期间,江苏省主要污染物总量减排连续五年位列全国“第一方阵”,建成全国第一个环保模范城市,创建了第一批全国生态示范区和国家生态市,生态示范创建领跑全国。

(二)先行树起生态文明建设“新标杆”

在党的十八大后的全国“两会”上,习近平总书记对江苏殷殷嘱托,他“希望江苏在‘率先’‘带头’‘先行’内涵中将生态文明作为一个标杆”,也就是说希望江苏在率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化进程中,将生态文明建设作为重要考量。2014年习近平总书记在江苏调研时再次强调要把“环境美”作为“强富美高”新江苏的重要内涵。这无疑是对江苏生态文明建设的肯定,同时也赋予了江苏一份沉甸甸的绿色发展责任,为江苏自觉探索生态文明的率先之路增添了强大的动力。对率先发展的江苏而言,经济发展要打造升级版,“美丽江苏”也要筑梦升级版。江苏人口高度密集、城市高度密集、产业高度密集,苏南部分地区开发强度已达28%,接近国际公认的30%的开发强度临界点,自然资源匮乏、生态环境脆弱与经济快速增长之间的矛盾不断加剧。面对习近平总书记的嘱托和江苏的特殊省情,江苏省委省政府化压力为动力,深化认识,提升目标,展开了生态文明建设新布局,先行树起生态文明建设“新标杆”。(www.xing528.com)

2013年江苏省委十二届五次全会对生态文明建设作出全面部署,提出对生态文明建设要认识再深化、目标再提升、措施再加强,将生态文明建设工程“六大行动”拓展为“七大行动”。2014年江苏省委十二届九次全会对新江苏建设“环境美”的实践内涵作了更加明确的阐释,并提出了各项具体要求。随着这些新部署的展开,江苏省委省政府制定出台了一系列指导性文件。2013年7月,全国第一个省级生态文明规划《江苏生态文明建设规划(2013—2022)》发布,“控制煤炭总量”“生态红线管控”“生态补偿制度”“绿色发展评价体系”等创新元素出现在《规划》中。2015年10月,江苏在全国各省份中率先下发《江苏省委省政府关于加快推进生态文明建设的实施意见》,《意见》坚持率先指向、问题导向和改革指向,全面确立了江苏生态文明建设的制度规章。以《规划》和《意见》为指引,江苏省委省政府就生态文明建设作出了一系列决策部署:率先划定生态红线区,并于2016年率先提出划定严守城市开发边界红线、耕地保护红线、生态保护红线等“三条红线”;率先开展绿色发展评估;扎实推进生态空间保护、环境质量改善、生态制度创新等“七大行动”;等等。江苏生态文明建设不断向纵深推进,经过持续不断的努力,生态环境质量明显改善,人民群众对生态文明建设的满意度不断提高。空间管控上,江苏生态红线区域面积占到土地面积的22%以上。产业发展上,形成“三二一”现代产业结构,促进了现代服务业和先进制造业、现代农业在协调发展上齐头并进,战略性新兴产业和高新技术产业规模和占比加速扩大,节能环保产业规模位居全国前列。资源利用上,全面超额完成国家下达的节能减排约束性指标。污染治理上,一些突出环境问题得到有效控制,与实施“大气十条”的2013年相比,2018年,全省PM2.5浓度由73微克/立方米降至48微克/立方米,下降34.2%;优良天数比率由60.3%上升到68%,提升7.7个百分点。水环境质量方面,与实施“水十条”的2014年相比,104个国考断面水质优Ⅲ比例由61.5%上升到69.2%,提升7.7个百分点,劣Ⅴ比例由3.8%下降到1%,下降2.8个百分点。太湖治理连续11年实现“两个确保”,湖体水质稳定在轻度富营养化水平。长江干流江苏段总体水质为优,南水北调东线江苏段15个控制断面均符合输水水质标准。无论是南京长江段江豚戏水、太湖桃花水母重现,还是连云港灌河口伪虎鲸群回归,都是江苏生态环境质量改善最直观的体现。生态建设上,林木覆盖率提高到22.5%,自然湿地保护率达到42.7%,率先实现省辖市国家园林城市全覆盖,建成国家森林城市5个。2018年全省生态环境状况指数为66.2,各设区市生态环境状况指数处于61.4—70.7之间,生态环境状况均处于良好状态。生态文明建设水平总体上排在全国第一方阵,实实在在地增进了人民群众的生态福祉,防范化解了生态风险,促进了生态安全,提升了生态文明建设质量,坚定了江苏在更高起点上推进生态文明建设的信心与决心。

表5.1江苏生态环境状况指数及状态

资料来源:根据江苏省生态环境厅网站公布数据整理。

(三)谱写“生态环境高质量”的新时代篇章

习近平总书记在党的十九大报告中指出,中国特色社会主义进入新时代,这是我国发展新的历史方位。十九大报告提出到2035年我国生态环境质量根本好转,美丽中国目标基本实现,到2050年把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,促进我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面提升。十九大后首次地方调研,习近平总书记对新时代江苏生态文明建设提出了新的要求。2017年12月,江苏省委十三届三次全会明确指出,“围绕高质量发展,加快建设‘强富美高’新江苏”,并把生态环境高质量作为六个高质量之一,下大力气补齐拉长生态环境这个突出短板,把江苏建设得更加令人向往。“生态环境高质量”既是江苏人民对美好环境和美好生活的追求,更是新时代江苏生态文明建设新的内涵和新的价值目标。近年来,江苏扎实推进生态文明建设工程,节能减排成效明显。然而,人口密度大、经济体量大、开发强度大,全省仍处于环境高污染、高风险阶段,污染防治仍是制约高质量发展的重点难点问题,江苏在经济领跑过程中遇到的资源环境问题仍是制约可持续发展的最大瓶颈。面对生态环境领域深层次矛盾,江苏省委省政府坚持目标导向、系统思维,以高度的共识、高度的警醒、高度的自觉,扎实推进生态文明建设重点工作,以更大决心、更大勇气、更大力度坚决打好打赢污染防治攻坚战,奋力推动江苏生态环境高质量走在前列。

2016年底,一场以坚决打好打赢污染防治攻坚战为主题、代号“263”的专项行动,在江苏大地如火如荼地推进。从红头文件到铁腕出招,从江苏省委省政府“一把手”亲自推进,到舆论广泛关注、全社会积极参与,彰显出一个经济大省绿色发展的行动自觉。2017年江苏省政府办公厅印发《江苏省“两减六治三提升”专项行动实施方案》,分11个子方案,对专项行动进行再细化。“263”专项行动主要内容为“两减六治三提升”,“两减”是指“减煤炭消耗总量、减落后化工产能”;“六治”是指“治太湖、治生活垃圾、治黑臭河道、治挥发性有机物、治畜禽养殖污染、治环境隐患”;“三提升”是指“提升生态保护水平、提升执法监管水平、提升经济调控水平”。“两减六治三提升”剑指当下江苏矛盾最突出、人民群众反映最强烈的环境问题,是一个不求面面俱到、紧盯矛盾关键、补齐生态短板、清除环保沉疴顽疾的“加强版”绿色行动,也是认真贯彻习近平总书记生态文明思想、推动江苏生态环境高质量发展的具体实践。专项行动一启动,就以雷霆万钧之势席卷全省。江苏省委省政府主要领导系统谋划、时刻紧盯、亲自推进。全省各级均成立“263”专项行动领导小组及其办公室,集中办公,实体化运行,严格落实“党政同责”“一岗双责”,党政“一把手”抓部署、抓协调、抓督办,各级干部既“挂帅”又“出征”,敢于责任担当,现场督察、突击夜查、不定期巡查,以“拔钉子”的韧劲狠抓问题整改。重视程度前所未有,推进力度前所未有,取得成效前所未有。2017年江苏省规上企业共减少煤炭消费1000万吨以上,累计关闭落后化工企业1421家;100条城市黑臭水体得到整治,沿江118个非法码头和25个地级及以上饮用水源地环境问题全部整改到位。2019年,镇江凤凰河等148条昔日“龙须沟”再现水清岸绿、鱼翔浅底的景象,3个设区市及太湖流域全部9个县城建成区基本消除黑臭水体。过去让沿河居民不敢开窗的黑臭河,变成了大家眼中的景观河。截至2018年底,建成覆盖全省的211个大气自动监测站、641个水质自动监测站,城市空气质量预报能力提前至7天,危废处置能力提升到162.67万吨/年。累计建成国家生态市县63个、国家生态工业示范园区21个、国家生态文明建设示范市县9个,数量均居全国前列,泗洪县被评为全国首批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。江苏省社情民意调查中心组织的民意调查结果表明,“263”专项行动总体满意率为91.3%。两年多来,全省一盘棋一股劲,以“压倒性思维”“压倒性力量”迅速形成推进生态环境治理的“压倒性态势”,为江淮大地荡涤出一番生态文明新景象,谱写着“生态环境高质量”的新时代篇章。