深化改革：江苏勇做前行者

党的十八大以来,江苏全面贯彻落实中央关于全面深化改革的决策部署,特别是牢记习近平总书记关于“江苏要努力在全面深化改革中走在前列”的嘱托,锐意进取、大胆探索,在全面深化改革中勇做“敢闯敢试”的奋进者、创新者、开拓者、铸梦者。当前,全省转型发展处于关键期,深化改革进入攻坚期,解决好发展中的突出矛盾和问题,必须坚定不移全面深化改革。面向未来,江苏继续用改革的新举措新作为革故鼎新、开拓新局,以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱,以更大勇气和智慧打好全面深化改革攻坚战,为谱写好中国梦的江苏篇章增添强大动力和活力。

(一)推动中央改革部署落地生根

我国改革总体遵循了从易到难、由浅入深、从体制外到体制内、从增量到存量的改革策略,有效凝聚了改革共识,降低了改革阻力,保障了改革的顺利推进。随着改革进入深水区,“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了,好吃的肉都吃掉了,剩下的都是难啃的硬骨头”(2) 。这意味着社会深层次矛盾和问题横亘在改革者面前,无法再绕道而行,新的改革必然要敢于碰硬、敢于“动奶酪”;同时,以往“试错”式、“单兵突进”式的改革难以为继,“摸着石头过河”仍有其战略价值,但改革的顶层设计、系统谋划更加迫切、更为重要。“注重系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求。”(3) 在新的改革大势下,江苏坚持系统化谋划、特色性探索,推进中央改革部署落地生根。

1.形成江苏全面深化改革的路线图

2013年11月25日,江苏省委十二届六次全会通过《中共江苏省委贯彻落实<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的意见》,勾画了江苏全面深化改革的路线图。其主要内容体现在:一是全面贯彻中央决定,充分体现党的十八大和十八届三中全会精神,把中央要求与江苏实际紧密结合起来,不折不扣地贯彻落实中央提出的指导思想、目标任务、重大原则和改革部署。二是突出改革的创新举措,在贯彻落实中央改革要求的前提下,立足省情实际,提出有江苏特色、有创新突破的改革措施。三是坚持问题导向,抓住影响经济社会发展的全局性问题,抓住制约转型升级的突出矛盾,抓住群众反映强烈的民生诉求,突出改革的主攻方向和发力点,提高改革举措的针对性和实效性。四是明确江苏全面深化改革的总体方向,按照中央提出的“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标,积极推进在江苏的率先探索和实践创新,走出一条具有时代特征、中国特色、江苏特点的改革开放之路,加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明,让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发展成果更多更公平惠及全体人民。

2.探索江苏全面深化改革的行动逻辑

江苏推进全面深化改革的关键,是全面系统深入地学习习近平新时代中国特色社会主义思想,深刻领会、精准把握其中蕴含的改革精神、改革部署、改革要求。习近平关于全面深化改革的重要论述,涉及改革开放的历史地位、前进方向、基本原则、总体格局、实施重点以及方法论等,是一个层次分明、系统完整、逻辑严密的理论体系,科学回答了在中国特色社会主义新时代为什么要全面深化改革、怎样全面深化改革等一系列重大理论和实践问题,丰富和发展了中国特色社会主义改革理论。(4) 江苏在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下,坚定推进改革的决心和信心,遵循改革的大逻辑,把握改革的大趋势,敢于突破惯性思维和利益固化的藩篱,有力有序推进改革;坚持和加强党对改革的集中统一领导,牢牢把握改革的正确方向,不断开创江苏全面深化改革新局面。结合自身实际,江苏全面深化改革注重把握好“全面”和“重点”的关系,蹄疾步稳推进各项改革,重点领域改革先行突破。首先,以发挥好“两个作用”为核心,以完善产权制度和要素市场化配置为重点,激发多种市场主体活力特别是民间蕴藏的巨大潜力,全面深化经济社会各个领域的改革。其次,在全面改革的基础上,力争部分重点领域改革率先破题,起到为全国探路的示范作用,比如科技体制改革、“放管服”改革、社会治理体制改革等,营造公开透明、办事高效、充满活力的良好创新创业环境。再次,强化改革的责任担当和正向激励,着力解决好改革动力向下层层递减的“倒三角”问题,形成上下齐心、攻坚克难的浓厚氛围。步入全面深化改革“深水区”,江苏正在围绕“四梁八柱”性质的改革,加紧制定尚未出台的改革方案,着力打通“瓶颈”,增强改革方案的系统性;加快落实已出台的改革事项,坚决防止“挂空挡”;对正在推进的改革试点加强指导,及时总结,研究推广,尽可能放大示范效应,做好“深化”“攻坚”的文章。

(二)谋划重点领域改革先行突破

在改革开放进程中,江苏领时代风气之先,在发展乡镇企业、开放型经济、开发区建设等方面创造了一系列地标性改革品牌。党的十八大以来,江苏继续锐意推进改革突破,在一些重点领域取得积极进展,形成一系列新的改革品牌和标志性成果。

1.“放管服”改革形成江苏样本

江苏将行政审批制度改革作为全面深化改革的“先手棋”、转变政府职能的“当头炮”,按照“审批事项最少、办事效率最高、创业创新活力最强”的目标,系统集成推进“简政放权、放管结合、优化服务”,为江苏经济社会发展营造良好环境。更加彻底地“放”,制定“企业投资项目省级部门不再审批清单”,市县编制“不见面审批事项清单”,在国家级开发区实行一层全链条闭环审批,形成“国家级开发区全链条审批赋权清单”,制定“经济发达镇赋权清单”,激发各类市场主体的内生积极性。更加有效地“管”,以事中事后监管为原则、事前审批为特例,开展企业投资项目信用承诺制试点,企业按照政府设定的准入条件和标准,作出具有法律效力的书面承诺就可以开工建设,新项目建设速度显著提高。更加精准地“服”,大力推进政务服务“一张网”建设和“不见面审批”模式,不断提高服务效率和服务质量。截至2019年10月,江苏政务服务网总访问量已达8.3亿次,PC端和移动端旗舰店208个,移动端服务应用1323个。省市县三级可以通过网上办理的事项12.9万项,占比96.7%。提升“不见面审批”支撑能力。江苏“放管服”改革走在全国前列,特别是“互联网+政务服务”取得多个全国“第一”,是第一个按照国家“互联网+政务服务”技术建设标准建成的政务服务网,是第一个实现政府权力清单“三级四同”全覆盖的政务服务网,是第一个引入“淘宝”概念开设综合旗舰店的政务服务网,是第一个开展审批服务、公共资源交易、12345在线同网服务的政务服务网,是第一个实现省市县近9000家单位集中公开预决算信息的政务服务网,是第一个支持用户全过程评价、开通支付宝小程序的政务服务网。

江苏“放管服”改革经验受到广泛关注和高度肯定。2017年7月21日,《人民日报》在头版头条以“网上受理简流程、审批改革提效率——江苏:办事可以‘不见面’”为题,对江苏以“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”为指南、加快行政审批制度改革步伐的实践成效进行了报道;同年9月22日,《人民日报》以“对标世界银行评价指标,瞄准审批事项最少、办事效率最高、创业创新活力最强目标——江苏这样深化‘放管服’改革”为题,对江苏推进“放管服”改革的详细做法进行了整版报道。2018年5月,中办国办印发了中央全面深化改革委员会第一次会议审批通过的《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》,向全国推广江苏省“不见面审批”改革的经验做法。2018年11月,国办通报国务院第五次大督查发现的典型经验做法,江苏深化“放管服”改革的两大做法——南通市推行县域综合执法改革,实现“一个领域一支队伍”;淮安市开展“数字化联合审图”,施工图审查进入“快车道”——获得表扬。2018年11月,国务院总理李克强考察“智慧南京”中心时称赞,“不见面审批”已成为江苏的一张亮丽名片,是“放管服”改革的一大突破。

2.科技体制改革释放创新活力

党的十八大以来,江苏认真贯彻中央关于科技创新的决策部署,科技事业取得长足进步,区域创新能力连续多年位居全国前列,相关领域核心技术取得突破,创新型企业集群持续壮大,重大科技平台建设有新进展,区域创新布局不断优化,科技体制改革有序推进,科技创新环境进一步改善,创新型省份建设取得明显成效。同时,江苏科技创新也存在不少突出短板,特别是存在基础研究和原始创新能力不足、科技资源与地方经济结合不够紧密、主导产业的技术支撑力量不强、高层次创新创业人才供给不足、科技投入力度强度相对不够等问题。江苏省委省政府提出要增强“等待观望不得”的紧迫感、“慢进就是退”的危机感、“急起直追”的责任感。要紧扣高质量发展走在全国前列的目标,全面深化科技体制改革,推出多项含金量十足的改革举措,着力深挖科技资源潜力,着力增强原始创新能力,着力提升产业技术实力,着力激发创新主体活力,努力实现关键核心技术自主可控,确保科技创新走在全国前列。江苏在全国省域层面率先成立省产业技术研究院,“一所两制、合同科研、项目经理、股权激励”等改革举措释放出强大创新势能;建设省技术产权交易市场和江苏国际知识产权运营交易中心,促进创新资源交流整合;探索开展知识产权权益分配改革试点,激发科技人员创新创造积极性;深化南京国家科技体制综合改革试点,推进苏州工业园区开放创新综合试验,推广常熟市、海安县科技创新体制综合改革试点经验,激发基层科技创新工作动力活力。江苏省委十三届四次全会指出,要下决心解决高质量发展中存在的结构性深层次问题,研究制定符合创新规律、体现知识价值、富有吸引力的政策,进一步夯实江苏创新基础。2018年10月,江苏省委省政府印发《关于深化科技体制机制改革推动高质量发展若干政策》,突出激发活力,在科研管理、科研评价、激励导向上改革体制机制,从重过程管理向重效果转变,简化项目申报和过程管理,建立宽容失败的相关机制,赋予科研人员更多自主权,让科研人才潜心于专业研究,进而激发科技人员创新创业活力,更好地将江苏的科教人才优势转化为创新优势、发展优势。

图2.2江苏省产业技术研究院(www.xing528.com)

3.国企国资改革攻坚突破

改革开放以来,江苏一大批国企通过改革、改组和改造,建立现代企业制度,成为市场主体,焕发出新的生机和活力;国有经济布局结构得到优化,国有经济的活力、控制力、影响力、抗风险能力大大增强。徐州国企转换经营机制“砸三铁”、徐州矿务局经济承包责任制试点、金陵饭店集团打造民族品牌酒店,江苏的这些在不同改革阶段创造的不同经验,在全国范围产生了重要影响。江苏高投、徐工、华泰证券等一批省市国企享誉海内外。(5) 2014年4月,根据新的形势发展要求,江苏省委省政府出台《深化国有企业和国有资产管理体制改革的意见》,提出坚持和完善基本经济制度,坚持市场化改革方向,完善国有资产管理体制,优化国有经济布局和结构,加快发展混合所有制经济,建立健全现代企业制度和公司法人治理结构,提高国有资本运营效率。江苏国企稳步推进,改革取得积极进展:一是围绕全省经济发展大局,优化国有资本结构,大力推进重组整合,提高了国有企业的配置效率;二是以推动企业上市作为国企混改的主要形式,鼓励支持企业利用上市这个平台引入社会资本,推进混合所有制改革,企业的活力得到了增强;三是规范国资系统完善市场化改革,推进三项制度改革,有效调动了员工的积极性、主动性和创造性;四是改革投资监管的方式,严控非主业投资,有效防止了风险事件的发生。国务院国有企业改革领导小组通过选取百家中央企业子企业和百家地方国有骨干企业,在2018—2020年期间实施国企改革“双百行动”。2018年8月,江苏省国信资产管理集团有限公司、华泰证券股份有限公司、江苏省盐业集团有限责任公司、南京金陵饭店集团有限公司、南京旅游集团有限责任公司、徐工集团工程机械有限公司等六家企业入选全国国企改革“双百行动”,将深入推进综合改革,聚焦重点难点,补齐改革短板,在改革重点领域和关键环节率先取得突破,打造一批治理结构科学完善、经营机制灵活高效、党的领导坚强有力、创新能力和市场竞争力显著提升的国企改革尖兵,充分发挥典型的引领示范带动作用。

4.投融资体制改革释放效能

投融资体制改革对于提高市场活力具有重大意义。2017年1月,江苏省委省政府印发《关于深化投融资体制改革的实施意见》,提出加大简政放权、放管结合、优化服务工作力度,进一步落实企业投资自主权,充分调动社会资本积极性,畅通融资渠道,加强政府投资管理,更好地发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用。一是进一步确立和强化企业投资主体地位,平等对待各类投资主体,充分激发企业投资活力;二是科学界定并严格控制政府投资范围,建立健全政府投资管理体系,严格规范政府投资行为,着力提高政府投资效益;三是创新项目融资路径和方案,大力发展直接融资,鼓励金融机构加大项目融资服务力度,进一步拓宽投资项目资金来源;四是注重统筹兼顾,推进投融资体制改革与供给侧结构性改革以及财税、金融、国有企业改革等领域改革有效衔接、整体推进,建立上下联动、横向协同工作机制,形成改革合力。江苏深化投融资体制改革取得有效进展。江苏铁路建设投融资向社会资本敞开大门,除了江苏省和沿线城市财政等资本金外,其余将通过吸纳社会资本、债务融资等方式多渠道融资。2018年江苏创投融资报告显示,2018年全省创投融资总额达到587.62亿元人民币,增幅高达113.99%,涉及281个项目。其中,医疗健康、企业服务以及硬件,是全省吸引创投融资最多的领域,三个领域融资项目总和占到全年融资项目数的59.79%,与江苏转型升级方向高度契合。智能交通、文化娱乐体育、社区消费等积极培育的新产业也成为创投关注热点。这从一个侧面说明,江苏投融资体制活力得到了较好释放。

5.农村综合改革试点扎实推进

改革开放以来,江苏省从农村基本实现以家庭承包经营为基础,到积极探索多样化的村集体经济发展路子,再到农村承包土地三权分置、农村社区股份合作改革,掀起了一波又一波改革热潮。“十三五”以来,江苏各地又先后承担24项国家级、省级农村改革试点任务,是全国承担改革试点任务最多的省区之一。(6) 其中,既有农地经营权抵押贷款、农资电商、农业农村大数据建设、政府购买公益性服务等一批国家级改革试点,也实施了土地确权登记颁证、农村集体产权制度改革、新型职业农民培育、信息进村入户、畜禽粪污资源化利用、粮食生产全程机械化、农产品质量安全示范等整省试点以及多项市级试点,取得积极成效。2017年8月14日,人民日报以“试点推进经营权抵押贷款:土地‘钱’力激发,农民生意做大”为题,对江苏推进经营权抵押贷款改革试点进行了报道。江苏通过建立农村综合产权流转交易中心,使得经营权可以自由交易,让生产要素进入市场,唤醒了土地价值,从而让银行没有后顾之忧,才将这项贷款推广开来,真正让农户受益。江苏沛县推出四个金融产品,分别是:邮储银行沛县支行的“富民助农贷”、沛县农商行的“兴农贷”、农行沛县支行的“金农贷”、农发行沛县支行与沛县汉润农村土地流转经营管理有限公司合作的“润农金”。它们具有利率低、担保方式灵活、程序简便的特点,有力破解了农民贷款抵押担保难问题。2014年,南京被农业部等13个国家部委联合批复为国家第二批农村改革试验区,聚力深化农村集体产权股份合作制改革。2015年起,南京市重点选择47个村开展改革试点,通过全面清产核资,让村(社区)资产家底有了一本明白账;合理界定集体成员资格,试点村从户籍关系、土地承包、长期居住以及义务履行等方面,通过集体成员代表大会讨论形成集体成员界定具体办法。2017年11月,经省级第三方评估,南京市95%的村(社区)已完成集体产权股份合作制改革,约204万村民变股民,一年现金分红和福利分配约3.2亿元。常州市武进区试点农村土地经营权入股发展农业产业化经营改革,让承包农户成为“股民”,分享现代农业的发展成果。其典型案例:一是洛阳镇汤墅农地股份合作社以603亩土地经营权作价260万元,入股组建农副产品专业合作社;二是嘉泽镇跃进农地股份合作社以184亩土地经营权作价2000万元,入股组建西太湖花木合作社;三是洛阳镇岑村以550亩土地经营权作价1000万元,入股组建农地股份合作社,探索构建了“农地股份”+“农民专业”的土地流转“双重合作”模式,农民除了“保底收益”,还有“分红收益”以及“劳务收益”。农村综合改革试点的多点推进,有效激发了新时代江苏农村发展的活力。

6.生态文明建设体制更趋完善

党的十八大以来,江苏在全国率先出台《关于深入推进生态文明建设工程率先建成全国生态文明建设示范区的意见》,从完善法规标准体系、建立生态补偿机制、强化经济政策导向、严格环保执法监督等角度,对生态文明建设制度创新做出安排;率先颁布《江苏省生态文明建设规划》,坚持将制度创新作为生态文明建设的重要保障,把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展体系,加快建立体现生态文明要求的考核办法、奖惩机制,强化法治保障,完善政策调控,加强能力建设,形成推进生态文明建设的长效机制;率先出台生态红线保护规划,江苏省政府在2018年6月印发《江苏省国家级生态保护红线划定方案》,按照定量与定性相结合的原则,通过科学评估,识别江苏省生态功能极重要区域和生态环境极敏感区域,确保禁止开发区域全覆盖,形成符合江苏实际的生态保护红线空间分布格局,提高生态产品供给能力,确保生态安全,并为自然资源有序开发和产业合理布局提供依据。根据中央部署、结合省情实际,江苏在生态文明体制机制改革中实行党政同责,严格党政领导干部生态环境损害责任追究;加强综合督查,强化环境保护“党政同责”和“一岗双责”要求;实施生态环境监测网络建设方案,强化监测质量监管,落实政府、企业、社会的责任和权利;坚持因地制宜、重在责任、稳步推进,开展领导干部自然资源离任审计;开展自然资源资产负债表编制试点,建立生态环境损害责任终生追究制;推进生态环境管理制度改革,推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理,推进环境资源战略环评,构建以环评和排污许可制为核心的一体化管理制度。

(三)凝聚改革经验实现集成超越

“集成超越”是一条重要的改革方法。习近平总书记高度重视改革举措的系统集成,要求有条件的地方和领域实现改革举措系统集成。江苏认真落实习近平总书记重要指示精神,注重把各地成功的改革经验创造性集成式运用,产生耦合和裂变效应,形成新的整体竞争力。例如,在对自贸区试点经验的学习借鉴上,江苏强调要最大程度推进自贸区试点经验的集成创新。自贸区重在改革而不是政策,各地成功的改革经验,都要认真梳理,都可以为我所用,在集成运用的基础上,开展首创性、差异化探索。2017年10月,江苏省编办会同省商务厅、省科技厅在镇江新区召开全省开发区“放管服”集成改革现场会,现场观摩学习镇江经验。镇江新区积极推进“放管服”集成改革,成立集成管理指挥中心,对项目监管、民生热点、社会治理等各项综合管理服务事项进行信息采集、指挥调度、监督考核,实现全领域覆盖、全时段监控、全过程留痕、全方位考核;推进行政审批创新改革,实现“一层全链管审批”;实施社会治理网格建设,实现“一张网格全覆盖”;建成集成管理指挥中心,实现“一个平台总调度”;探索过程监管全新模式,实现“一支队伍抓执法”,探索形成了“四个一”的集成改革路径和基层社会治理的生动模板。

古语云:“县集而郡,郡集而天下,郡县治,天下无不治。”在继承改革的探索中,江苏选择综合条件优越的江阴市作为县域集成改革试点。江阴是我国改革开放取得伟大成就的缩影。江阴以全国万分之一的土地、千分之一的人口,创造了占全国二百四十分之一的地区生产总值、百分之一的上市公司、五十分之一的中国500强企业、三十分之一的中国制造业500强企业。

江阴在改革大潮中历来开风气之先,“天下第一村”华西村老书记吴仁宝荣获“改革先锋”称号,资本市场“江阴板块”名震全国。在改革纵深推进的大背景下,江阴市获批进行县级集成改革试点,一方面是破解自身发展难题的内在需要。江阴市综合发展水平走在全国前列,率先遭遇发展瓶颈、率先面临转型难题。例如,江阴市在工业化、城市化进程中积累了丰厚“家底”,但也面临产业转型创新支撑不足、社会治理能力与水平滞后、生态赤字远未消除等“发展起来的问题”。破解这些深层次矛盾问题,靠老办法没有出路,靠单兵突进或零敲碎打式改革难以见效,唯有综合施策、系统集成,形成改革合力,才能切实发挥改革深刺激强刺激作用,为江阴转型升级打开新天地。江阴市通过集成改革的探索示范,把一些经过实践检验的试点经验复制推广到其他地方,由点到面产生“溢出效应”和“1+1>2”的“叠加效应”,让“盆景”变成更多的“风景”,为全面深化改革“撕开一道口子”,是落实中央决策部署的战略举措,为全省乃至全国的改革大局探索路子、积累经验。到2018年底,江阴市徐霞客镇“1+4”基层治理新模式已在江苏省49个经济发达镇复制,县级集成改革试点首批经验在无锡全市推广。

图2.3江阴市徐霞客镇管理服务指挥中心