我国对外开放：历程与变革

十一届三中全会以来的经济快速发展过程，是中国人民富起来的过程，这一过程是与对外开放不断扩大、不断深化的过程密切联系在一起的。对外交流的扩大和深化，又是以和平共处五项原则为前提的。没有这个前提，没有国际交往中意识形态差异一定程度上的淡化，与发达资本主义国家的交往就不可能日益密切，就不可能利用国际市场和人类文明成果极大地拉动国内经济的发展，就不可能有生产力和社会经济的赶超式发展。因此，必须充分估计到对外开放对于我国富起来所具有的极其重要的意义。

自1979年以来，我国对外开放空间不断扩大的历史进程，大体可分为以下几个阶段：

1.建立深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区。十一届三中全会确立了对外开放搞活经济的基本国策之后，兴办经济特区便成为这一政策的最初产物。1979年7月，中共中央国务院批转了广东、福建省委关于试办出口特区的报告，正式确定在广东的深圳、珠海、汕头和福建的厦门试办出口特区，1980年又正式将出口特区易名为经济特区。中央要求各特区因地制宜、各有侧重地发展：深圳、珠海建成工、商、农、住宅、旅游等多行业并存的综合性特区，厦门、汕头建成以出口加工为主，同时发展旅游的特区。1985年在深圳召开了经济特区工作会议，提出特区今后的任务是：建成以工业为主、工贸结合的外向型经济，把更多先进的技术引进来，使更多的产品打入国际市场，更好地发挥技术、管理、知识和对外政策“四个窗口”的作用。

2.确立了14个沿海开放城市，建立经济技术开发区。在四个经济特区取得了显著成效的基础上，为加快对外开放步伐，1984年4月，党中央、国务院做出了进一步对外开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海14个沿海港口城市的重大决定，同时批准这些城市划定特定区域设立经济技术开发区。这是我国在实行对外开放政策方面所采取的又一重大步骤。这些沿海城市及其所在的省市自治区大多为我国经济技术文化的发达之地，工农业总产值、工业产值、国民收入、财政收入合计占全国之半，科技力量、对外贸易、企业经济效益也高于全国平均水平。这些城市连同四个经济特区从北到南基本上形成了我国对外开放的前沿地带。这对于充分发挥沿海地区的优势，加快这一地带的经济发展速度，带动全国经济发展和现代化建设，具有十分重要的意义。

兴办开发区，是为了引进我国四个现代化建设急需的先进技术，特别是技术密集、知识密集型的项目和新兴工业项目，鼓励在区内兴办三资企业，合办科研机构，共同研究开发新技术、新产品，有的还准备建成国际转口贸易基地。开发区的建立，改善了沿海港口城市的投资环境，有效地吸引了外商投资，扩大了我国出口创汇能力，促进了沿海城市新技术的引进和老企业的技术改造，为沿海城市的经济改革提供了试验基地。

3.开辟沿海经济开放区。这是我国继开放四个特区、14个沿海开放城市及经济技术开发区之后，为进一步深化对内搞活经济、对外实行开放而实施的又一重要战略步骤。1985年2月，国务院决定将长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦（门）漳（州）泉（州）三角地区开辟为沿海经济开放区。1988年4月又进一步决定将沿海140个市县，其中包括辽东半岛、山东半岛、河北省秦（皇岛）唐（山）沧（州）地区及天津市沿海地区，以及杭州、南京、沈阳三个省会城市划入沿海经济开放区。这样，就使包括辽东半岛，山东半岛，河北省秦皇岛、唐山、沧州地区及天津市沿海地区在内的环渤海地区成为我国第四个沿海经济开放区。

至此，我国由经济特区、沿海开放城市及经济开放区构成的沿海对外开放前沿阵地显著扩大，所属市县增加到292个，人口将近2亿，标志着对外开放在我国经济生活中已占有越来越重要的地位。

4.设立海南经济特区和浦东新区。1988年4月，经全国人民代表大会七届一次会议讨论通过，我国决定建立海南省，实行类似香港自由港的政策，使之建成为我国最大的经济特区。海南经济的发展以出口导向为主，积极参与国际分工和市场交换。在扩大出口的同时，大力利用外资、引进技术，大进大出，促进经济起飞。1990年6月，中共中央、国务院正式批准开发和开放浦东，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。

5.国家高新技术产业园区的设立和全方位开放格局的形成。1988年5月至1991年3月国务院先后正式批准中关村等27个国家高新技术产业园区。这些高新技术产业园区的建立，对于发挥我国自己的科技力量，通过引进国外科研机构和人员，促进高技术成果的商品化、产业化，对于调整产业结构，推动传统产业的改造，提高劳动生产率，增强国际竞争能力，都具有重要的意义。此后，此类国家高新技术产业园区不断增加，至2015年达到了145家。在这些国家高新技术产业园区中，有部分园区从1997年开始成立了向APEC成员特别开放的科技工业园区。2000年以后，科技部和外贸管理部门联合认定了一大批国家高新区为“国家高新产品出口基地”。可见，这些国家高新技术产业园区依然是坚持出口导向的，它们的发展也是依托国外的市场，并以产业集聚的形式更好地吸收、转化国外的高新技术成果。

1992年初邓小平南方谈话发表以后，我国对外开放出现了沿江、沿边、沿线向内陆地区纵深发展的新态势。在沿海开放的基础上，1992年对外开放的地域又向内陆扩展，实行沿江（长江）、沿线（陇海线、兰新线）、沿边（边境）开放，相继开放了重庆、武汉、九江等6个沿江港口城市，又开放了满洲里等13个陆地边境城市和所有内地省会城市。到1992年底我国已拥有各类通商口岸500个，其中一类口岸175个，二类口岸330个，“海空铁公”口岸并举，加快了我国经济开放走向世界的步伐。随后几年，又陆续开放了一大批符合条件的内陆市县。至此，多层次、多渠道、全方位的对外开放格局基本形成。

6.设立自由贸易试验区。这是在原有开放大格局下划出一部分地区，作为内涵更加深化的开放区域。它以优惠税收和海关特殊监管政策为主要手段，以贸易自由化、便利化为主要目的，是一种多功能经济性特区，原则上是在没有海关“干预”的情况下允许货物进口、制造、再出口。其核心是营造一个符合国际惯例的对内外资的投资都具有国际竞争力的国际商业环境。2013年9月，国务院批复成立“中国（上海）自由贸易试验区”，至2017年3月此类自由贸易试验区增加到11个，涉及上海、天津、广东、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西11个省市。2018年4月，中央又决定支持海南全岛建设自由贸易试验区。

对外开放是与对内改革同步的，没有外贸体制改革和相应政策的配套，对外开放就不可能真正迈开步伐。从改革的基本内容和实际效果看，我国外贸体制改革与利用外资政策的演进大致经历了三个阶段。从总体变动轨迹看，前两个阶段的划分以20世纪90年代初为界（按照比较公认的看法，外贸体制改革的分界点为1994年，利用外资则是1992年），之前是以打破旧体制为主要内容的政策修正与调整，之后是以建立社会主义市场经济体制为目标的制度创新。2001年以后，以加入世界贸易组织为标志，中国的对外经贸开始进入改革的第三阶段，即从政策性开放转向制度性开放、从政府主导型的开放变为市场导向型的开放。

1.旧体制的调整与修正阶段（1979年至20世纪90年代初）

1979年，以简政放权与推行外贸承包经营责任制为基本内容的外贸体制第一阶段改革与具有突破性意义的吸收外来直接投资的尝试同时起步，一系列政策法规相继出台。首先，1979年的五届全国人大二次会议通过了《中外合资经营企业法》。该法规只有15项条款，内容比较粗略，标志性意义多于可操作性，但作为新中国首个以法律形式出台的外资政策，其出台为外资企业的建立和运作提供了基本保障。为保证该法的顺利实施，从1979年下半年起至1980年，国务院陆续颁布施行了一系列与之配套的法规和实施细则，给予特区在审批权限、外汇资金、财政信贷、税收、原材料供应等方面的支持性政策，使特区可以在国家统一对外政策和规划指导下自行安排和经营对外贸易，以扩大地方和企业的外贸权限。

1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》进一步将外来直接投资的合法性以写入宪法的形式确立下来。1983年9月，国务院发出《关于加强利用外资工作的指示》，重申利用外资、引进先进技术对加快国民经济建设的重要意义，指出要把利用外资作为发展经济的长期方针，进一步明确了利用外资的投资方向，强调要进一步放宽鼓励外商投资的优惠政策，并向外资企业提供一部分国内市场。随后发布了《中外合资经营企业法实施条例》，对中外合资经营企业从申请设立到经营管理以至解散与清算、争议的解决等方面都做了具体而明确的规定，大大充实了有关合资经营企业的立法。为适应对外经济发展的需要，在此期间还颁布了一系列重要的涉外经济法律，如1982年的《商标法》、1984年的《专利法》和1985年的《涉外经济合同法》等。1984年2月，邓小平视察深圳、珠海和厦门三特区并发表重要讲话，充分肯定了经济特区取得的成绩，明确了进一步扩大开放、加快利用外资的战略方针。探索性开放试验开始转变为经济发展的基本方针。

外贸体制改革至此还只限于将外贸管理权分解下放给地方和各大部委，外贸企业并没有从行政体系中分离出来。1984年9月，为了使外贸企业转变成为相对独立自主经营的经济实体，对外经济贸易部《关于外贸体制改革意见的报告》在总结前几年改革经验的基础上，提出了外贸体制改革的原则，包括政企分开、简政放权、简化计划内容、加强经济调节手段等，并设计了具体改革方案。这是第一阶段改革中承前启后的一个重要步骤。(www.xing528.com)

1986年7月中国正式提出恢复在关贸总协定中缔约国地位的申请，之后，在中国努力融入世界经济体系的过程中，贸易、投资自由化的进程开始加速。1986年10月，国务院发布《关于鼓励外商投资的规定》，因该规定共包括22项条款，俗称“二十二条”。内容包括改善投资环境，保障企业自主权，对外商投资的先进技术型企业、产品出口型企业按国家产业政策给予特别优惠等，力求进一步改善外商投资环境和生产经营条件，引导外资投向。由于这一政策性法规并不具有区域性质，《规定》公布以后，各地政府纷纷制定相应的地方性法规。此外，各有关部委还制订、公布了13个《规定》的配套实施办法，其中对外经济贸易部于1987年1月制订的《关于外商投资企业申领进出口许可证的实施办法》，规定了更为便利的免领或每半年申领一次的办法。1987年10月，党的十三大召开，会议要求进一步扩大对外开放的广度和深度，正确选择进出口战略和利用外资战略，坚决地有步骤地改革外贸体制，并继续巩固和发展已初步形成的逐步推进的开放格局。1988年2月国务院发布《关于加快和深化对外贸易体制改革若干问题的规定》，全面推行外贸承包经营责任制，进一步缩小进出口商品指令性计划范围。《规定》鼓励沿海地区努力发展劳动密集型、劳动与技术密集型产业，并鼓励发展进料加工、来料加工、来样加工、来件装配和补偿贸易以及制成品特别是机电产品和轻纺产品出口。这是十一届三中全会后中国外贸体制的一次具有深远影响的重大改革，因为它不仅是前一阶段分权让利改革的继续，而且试图进一步将改革引入到转变外贸企业运行机制的层面。

1991年起，作为前一阶段简政放权道路的延续，外贸体制开始了以取消国家对外贸出口的财政补贴、建立自负盈亏机制为主要特征的第二轮承包经营改革。根据《国务院关于进一步改革和完善对外贸易体制若干问题的决定》，从1991年1月1日起，国家对外贸出口实行新的外汇分成办法，即按不同商品大类统一比例留成，改变以往按地区实行不同外汇比例留成的做法，同时取消国家财政对外贸企业的出口补贴，外贸全行业实行自负盈亏。

回顾本阶段改革不难发现，外贸体制与外资政策在改革推进过程中具有明显的联动性特征。首先，外贸体制第一阶段的改革主要是沿着两条主线，一是简政放权，推行承包经营责任制，把外贸经营管理权，包括进出口商品经营权、外汇使用审批权、进出口机构设置审批权等分解下放，通过扩大外贸经营渠道，实现外贸领域经营主体与利益主体的多元化。二是改革原有外贸计划体制，逐步缩小指令性计划的覆盖范围，而代之以指导性计划和市场调节。这一切实际上是从决策集权化、以计划配置资源的模式向决策分散化、以市场配置资源模式的转换。这种转换不仅使外来投资进入外贸领域成为可能，同时也为外资企业的经营活动创造了一个现实的外部环境。此外，在进口替代战略下，中国于1980年开始恢复关税征收，也在客观上刺激了外商直接投资。

由于中国在初始阶段就将利用外资的原则定位于引进技术与促进出口，并强调以生产性项目为主，因此出台的一系列政策措施都体现出明显的导向性。在进口方面，为促进先进技术设备的引进和发展加工贸易，对外资企业自用设备进口实行关税减免，而出于保护国内市场目的，对外资企业在原材料、外汇等的自我平衡方面提出“特殊”要求，因而具有明显的出口导向，其结果是外资、外贸的同步增长。

2.以市场化改革为目标的制度创新阶段（20世纪90年代初至2000年）

1992年初邓小平视察南方并发表重要谈话。随后，中央通过《关于加快改革、扩大开放、力争经济更好更快地上一个新台阶的意见》，这是贯彻落实邓小平南方谈话精神的第一个专题方案。1992年10月召开的十四大，明确了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，并提出要进一步扩大对外开放，更多更好地利用国外资金、资源、技术和管理经验，并特别提出要深化外贸体制改革，尽快建立适应社会主义市场经济发展的、符合国际贸易规范的新型外贸体制。1993年11月召开的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要充分利用国际国内两个市场、两种资源，优化资源配置，积极参与国际竞争与国际经济合作，发展开放型经济，使国内经济与国际经济实现互接互补。以此为契机，从1994年起，作为同时起步的财政、税收、金融、投资、流通等宏观经济一揽子改革方案的一部分，开始了以外汇体制改革为突破口、旨在建立适应国际通行规则的外贸运行机制的新一轮外贸体制改革。对外贸易由此进入以市场化为导向的宏观政策环境改革阶段。

1994年开始对外贸易领域全部取消了进出口指令性计划。同年1月1日起，根据国务院《关于金融体制改革的决定》，取消1980年以来的人民币官方汇率与外汇调剂市场汇率并存的汇率制度，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的人民币浮动汇率制度，并相应实行国家银行统一结汇制和售汇制。同年7月，中国第一部《对外贸易法》正式实施。

1995年6月，国务院批准发布《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》，以法规形式将吸收外商投资的产业政策公布于众，提高了政策的透明度。9月召开的十四届五中全会，进一步提出在“九五”期间要初步建立起适应社会主义市场经济发展需要和国际通行规则的统一规范的对外经济体制，并将提高质量、效益作为扩大对外贸易和对外经济技术交流与合作的目标。在利用外资方面要求以吸收外来直接投资为重点，改善环境，拓宽领域，引导投向，优化结构，增辟融资渠道，加强国内配套。1996年9月，外经贸部颁布了《关于设立中外合资对外贸易公司试点暂行办法》，合资合作经营由生产领域拓展到流通领域，并在外贸经营领域中引入了跨国公司参与竞争。1996年12月，中国实现了具有重大意义的人民币经常项目下可兑换。1997年，中国核心贸易壁垒之一的外贸经营权审批制开始了向国际通行的依法登记制的逐步过渡，经济特区的生产性企业试行自营进出口权自动登记制度，同时对1995年发布的《指导目录》进行了修订。1998年，中央又针对新的形势提出了进一步扩大对外开放、提高利用外资水平的若干意见。外商投资的规模和领域进一步扩大，越来越多国际化经营的大跨国公司进入中国。在沿海地区外商投资迅速增长的同时，中西部地区吸收外资也有了较快发展。

第二阶段改革与第一阶段自上而下、倚重政策手段、侧重单项推进突破旧体制不同，它着力制度创新，注重法律制度和经济杠杆的综合配套与调控能力。20世纪90年代，对外贸易领域经营主体多元化格局业已形成，企业在参与国际分工和国际市场竞争过程中的微观主体地位也逐步得到确立。通过对外贸宏观管理体制的改革，市场机制在资源配置中的基础性作用明显增强，弥补了以往政策性措施固有的不确定性缺憾，为外资进入与运营创造了良好的体制环境。一些外贸改革措施还直接起到了刺激外资增长的作用。如汇率并轨不仅使双重汇率这种既违反市场经济规则亦不合国际贸易规范的价格扭曲得到纠正，减少了外资疑虑，而且汇率贬值的加速导致的国内原材料、工资等生产成本价格相对于外币的大幅下降，推动了国际直接投资的大量涌入。人民币的自由兑换也使投资者得以避免因货币转换困难而导致的损失。此外，为配合入世谈判，中国在这一时期多次大幅度降低关税和各种非关税壁垒，促进了出口导向型外资的进入。

另一方面，由于第一阶段单纯鼓励外资进入带动出口的方式未能直接起到推动国内技术进步和产业升级的作用，对外贸易在扩张的同时也带来外部对于中国开放国内市场的压力，因此20世纪90年代中国的外资政策有了明显变化。尽管仍然积极鼓励出口型三资企业，但为进一步借助外资在技术、管理等方面的溢出效应推动国内产业的升级，此时以市场换技术的外资政策逐渐浮现，对市场导向型外资的限制开始松动。1992年中国废止进口替代清单后，随着涉外法制建设的加强和外商投资环境的逐步改善，技术先进的国际大跨国公司对中国的投资迅速增加。外资进入的加快、改善外商经营环境的需要反过来又进一步推动了外贸领域政府职能的转换，促进了宏观调控体系的建立与完善，加快了逐步实现主要运用关税、汇率、利率、信贷、税收和其他符合国际通行规则的政策措施调节对外贸易的改革步伐。《外商投资产业指导目录》的发布使外资投向服务于中国的产业升级战略目标，大跨国公司的投资项目大多数进入中国产业结构升级过程中着力发展的产业，促进了中国出口商品结构的改善。政策推动加上冷战结束后国际产业结构调整与转移的全球背景带来了外贸进出口和外来直接投资在这一时期总量的高速增长和结构的改善。

3.以加入WTO为标志的与国际经济接轨阶段（2001年以后）

经过前两个阶段的改革，中国传统计划经济体制下外经贸领域僵化、低效的管理和经营机制得到大幅度调整与修正，经济的市场化程度大为提高，国家宏观调控的作用不断增强，外贸企业对间接调控措施的反应趋于敏感。然而，已建立起来的政策框架和经济运行环境在一些方面仍与社会主义市场经济体制目标要求及国际通行规则有冲突之处。进入21世纪，以2001年11月中国正式加入世界贸易组织为契机，中国的对外经贸体制改革进入了一个新阶段。入世前后，中国对外资、外贸领域的政策法规进行了大范围的清理和调整。在外资立法方面，2000年和2001年，根据世贸组织《与贸易有关的投资措施协议》要求，中国相继修订了《中外合资企业经营法》《中外合作企业经营法》《外资企业经营法》三部主要外资法律，取消了对外资企业在“外汇平衡”“当地含量”“出口实绩”“技术转让”“计划备案”等方面的要求。中国还全面开放外资企业进出口权和自产产品分销权，从而使只能从事自营进出口业务的外资企业被允许从事进出口业务的经营和代理。2001年7月发布的《关于扩大外商投资企业进出口经营权有关问题的通知》对扩大外资企业的进出口经营权问题做了具体规定。此外，外资进入的行业和部门领域也不断扩大。根据中国在服务贸易领域的市场准入方面做出的承诺，加入世贸后，包括金融、电讯、分销、旅游、教育、运输、医疗与保健、建筑、环境、娱乐等在内的服务业基本上均立即向外商开放。在经过合理过渡后，取消大部分地域和数量限制、经营范围限制、客户对象限制和外国股权限制，外商的投资空间进一步拓宽。2002年4月1日起，中国开始实行新的《外商投资产业指导目录》，对外资的经营限制进一步放松，农业、基础设施建设、高科技产业继续成为鼓励外商投资的领域，电信、电力、供水等以往比较敏感的行业也有条件地允许外商进入。2003年，国务院颁布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的意见》，强调积极吸引国内外资金进入东北地区。2005年1月1日，第四个《外商投资产业指导目录》开始施行。新目录在保持政策连续性和稳定性的同时，对原《目录》进行了部分调整：一是适应扩大对外开放和引进先进技术的需要，将国内急需发展的产业和产品增列为鼓励类条目；二是进一步放宽外资准入范围，加快服务业对外开放步伐；三是适应国家宏观调控需要，防止部分行业的盲目和低水平投资。加入WTO之后，中国兑现承诺，在原有基础上进一步降低关税和非关税壁垒，并逐步放开对外贸经营权的控制。2001年外贸经营权由审批制改为登记和核准制，2004年7月1日，修订后的《对外贸易法》开始施行。新外贸法对1994年外贸法中与世贸组织要求相冲突的部分进行了修改，同时对存在的法律空白进行了补充。至此，中国已经初步形成了透明公正、法制健全、政策统一、运行有序的外贸管理体制。然而，2008年以后，随着世界性金融危机的长期持续，我国以出口导向为主导的经济发展模式遇到了新的环境和新的情况。由于发达国家产业空心化和全球经济失衡，以美国为首的贸易保护主义不断增强，经济全球化、自由化趋势有可能暂时发生曲折。因此，如何加强国际经济关系、使中国经济与世界经济融为一体，成为一个新的时代课题。

以加入WTO为标志的第三阶段改革主要是根据世贸组织的规则，兑现中国的承诺。中国进一步对外资开放投资领域和投资方式，承诺贸易和投资政策的公开透明，在对外经贸领域的宏观调控开始向经济关系市场化、经济运行自由化、经济管理法制化转变，标志着中国的对外开放已经从政策性开放阶段转向制度性开放阶段，从政府主导型的开放转变为市场导向型的开放。

从我国对外开放的扩大和深化过程可以看出，对外开放已经成为我国的长期国策。中共十一届三中全会确定了我国实行经济对外开放的重大战略方针，并于1982年把经济对外开放作为一项基本国策载入了宪法。因此，对外开放不是一种权宜之计，而是我国的一项长期国策。并且，经过几十年的改革开放，我国已经确立了利用比较优势参与国际分工、获取价值增值的开放经济观念，形成了全方位开放的格局。当然，对外开放具有双向性。我国的对外开放，不仅要“引进来”，引进国外的资金和先进技术，还要“走出去”，到国外去投资经营，开拓国际市场。我国作为一个对外开放国家，如果只引进外国资本和技术，而无本国资本和技术输出，长此下去，会因为资金和技术的单向运转而降低国内资金运用与技术创新的能力。只有一方面吸收外国投资，另一方面又积极向外投资，开拓国际市场，让我国的企业直接在国际市场上进行竞争，才能更好地利用国外的资源，打开国外销售渠道，增强我国产品的竞争能力和提高企业经济效益。就我国而言，向国外投资，也包含着对外资的利用，只是场所变更和形式不同而已。此外，走出去投资也是更好地吸引外资的有力保证。只有在相互投资的情况下，才能提高资本输入国的信用程度，增强投资者的信心，扩大投资规模。