美国贸易代表办公室对华施压及评析

9.3.2.1　对华施压

知识产权产业是美国具有比较优势的产业之一，代表着美国在世界经济中领先的国际竞争优势，知识产权行业的诉求自然受到美国政府的高度重视。美国商业部部长骆家辉、贸易代表柯克等政府要员在2010年国会参议院举行的听证会上强调，保护美国企业的知识产权比人民币汇率问题更为重要。^[34]20世纪90年代初以来，以总统为首的行政部门一直致力于推动美国知识密集型产业的对外出口和投资。USTR、商务部等行政机构和作为准司法机构的ITC积极回应美国国内产业在知识产权问题上的贸易诉求和国会的压力，采取单边、双边、多边措施对他国施压。作为美国知识产权密集型商品和服务市场——中国，自然成了美国推行海外知识产权保护战略的重点对象国。美国政府从单边、双边和多边三个途径在知识产权问题上对中国施压。

第一，单边途径：表现为负责国际贸易中IPR问题的美国贸易代表办公室利用美国国内贸易法相关条款对中国发起“特别301条款”调查。20世纪90年代，应IIPA的要求，USTR在1990年、1994年将中国列入“重点观察国”名单；在1991年、1994年、1996年对中国进行“特殊301调查”，^[35]由此引发中美在知识产权问题上的严重冲突，并最终迫使中国与美国分别于1992年和1995年签订《中美知识产权谅解备忘录》和《中美知识产权协议》。在给予中国PNTR后，USTR根据IIPA、PhRMA等利益集团的建议，多次将中国列入“优先观察国”名单或“306监察国”名单，见表9-10：

表9-10　IIPA、PhRMA建议等级与USTR对中国定级对照表（2001—2014）

数据来源：The USTR Special 301 Reports：1989-2014，http：//keionline.org/ustr/special301.

从表9-10中可以看出，USTR基本上是按照IIPA而非PhRMA的建议在其年度“特别301”报告中对中国定级。IIPA对中国知识产权问题的建议级别较PhRMA建议的级别高出一个等级，这说明IIPA在知识产权问题上对中国的不满较PhRMA更甚，集结了七个知识产权产业协会的IIPA较只代表一个知识产权产业的PhRMA对USTR决策的影响更大。

除了借“特别301”调查推进美国企业对中国的出口和投资外，美国还通过对中国进口产品频繁发起“337调查”来保护美国市场。

表9-11显示：从2001年到2013年，在美国对华发起的149起“337调查”中，涉及中国的案件约占30.8%，将近1/3。2002年至2010年，中国大陆连续9年成为遭受美国“337调查”最多的地区。1998年以前，美国“337调查”涉及的中国产品主要是轻工产品；1998年之后，受调查的产品涉及电子、轻工、机械、化工、汽车、冶金、建材、医药等，产品结构不断升级，计算机软件、半导体集成电路等产品成为美国涉华“337调查”的主打产品。2010年，ITC发起“337调查”的总数及涉华案件总数均达历史新高。2010年发起的19起“337调查”均为专利侵权诉讼。这与对华“337调查”主要针对机电产品等高科技行业的特征是一致的，因为高科技行业的产品主要涉及“专利”。^[36]

表9-11　美国对外及涉华“337调查”统计

资料来源：中国商务部进出口公平贸易局。

第二，双边途径。除在美国国内发起对华“特别301”调查和“337条款调查”外，USTR等机构官员还通过中美知识产权问题谈判、“中美商贸联委会”和“中美战略与经济对话”机制和高官访问等双边途径向中国施压。美国政府寻求借助中美商贸联委会、中美战略与经济对话来解决中国的知识产权问题。几乎在每一次的中美商贸联委会和中美战略经济对话中都会特别提到知识产权问题，要求中国加大知识产权保护的力度，保护美国在华企业的商业利益。^[37]

第三，多边途径。USTR还在IIPA和国会议员的施压下向WTO起诉中国不遵守TRIPS。2005年10月26日，美国贸易代表波特曼要求中国遵守TRIPS协定中的第63条第6款（该条款规定WTO成员方在具体案例上有权利向另一成员方获取法律、规制或司法或其他影响其权利的信息）。^[38]2007年4月10日，USTR向中国提起了两项诉讼：一是起诉中国没有遵守与贸易有关的知识产权协定（TRIPS）；二是指控中国没有给予知识产权相关的产品提供充足的市场准入。^[39]

诉讼的结果是，WTO专家组裁定美方指控中国将盗版者入刑的门槛高证据不足，对此，USTR对WTO的裁定结果表示失望，但并没有放弃通过WTO框架对中国施压的途径。

9.3.2.2　简要评析

在对华知识产权决策的问题上，美国知识密集型产业依托其既集中，又广泛的产业地理优势，对国会和政府开展结盟游说，以实现自己的对华知识产权政策偏好。

在对国会的游说上，IIPA通过政治捐资、定期发表报告、频繁出席听证会作证等方式向国会传递行业诉求进而促使国会向政府施压。这是一条影响美国对华知识产权政策的间接施压途径。除此之外，IIPA还通过向USTR提交行业报告、出席该机构听证会、面见政府官员等形式来直接影响美国政府对华知识产权政策。在“特别301条款”出台以前，IIPA就一直积极参与USTR知识产权政策的制定。在“特保301条款”出台以后，IIPA在“特别301条款”的每一个环节上都要作出反应或提出建议，USTR对IIPA基本支持，这种直接参与政府决策的方式体现了在知识产权问题上IIPA甚至代表好莱坞利益的美国电影业协会等产业利益集团对华盛顿政府机构的强大影响力，实现了国会当初在白宫设立USTR以维护出口竞争型产业利益的初衷。这是一条知识产权利益集团通过直接施压影响政府对华知识产权决策的途径。

概括来说，以IIPA为代表的知识产权利益集团推动美国府院施压中国提高保护美国知识产权水平的过程中起了以下作用：一是推动国会在1988年《综合贸易竞争法》中设立“特别301条款”，以此确立“特别301”制度并直接影响包括中国在内的美国贸易伙伴在“特别301”年度报告中的定位；二是在乌拉圭回合谈判中推动美国代表与其他成员方达成TRIPS，然后又积极游说美国政府给予中国PNTR和加快批准中国入世，从而使中国受到TRIPS协定和WTO争端解决机制的约束；三是在中国入世后，IIPA、美国商会等利益集团持续监督中国履行TRIPS协定的情况，并推动美国政府就知识产权问题向WTO起诉中国；四是利益集团还推动ITC对中国高科技产品频繁开展“337”调查，借口中国进口产品侵犯美国知识产权来保护美国国内市场。

对于选区知识密集型产业的贸易诉求，国会议员则通过成立国际反盗版连线、发表评论、联名致信总统、举行听证会、提议案和通过决议案等方式积极回应。USTR既对总统负责又对国会负责的双重负责体制使USTR在制定对华知识产权政策时不得不回应国会施加的压力，从而使政府对华知识产权政策带有进攻性。

在对华知识产权施压政策上，美国形成了IIPA发表的行业报告、USTR和国会国际反盗版连线出台的“特别301报告”和“国际盗版观察国名单报告”，以上三者“三管齐下”对华施压。

由于美国知识产权产业内部存在着对华投资的大企业与在美国国内经营的小企业之分，前者要求USTR向中国施压确保其知识产权不受中国侵犯，后者借口中国盗版产品对美出口，要求ITC对中国产品展开“337条款”调查。不同产业的贸易诉求使得美国政府在知识产权问题上对华采取“两面出击”的战略：一方面借知识产权保护扩大对华出口和对华市场准入；另一方面借口中国侵犯美国知识产权对中国输美产品设限。因此，美国对华知识产权政策设定了双重目标：一是通过要求中国切实保护美国产业或公司的知识产权，推动美国知识产权密集型产品的对华出口以缩小对华贸易逆差、扩大美国跨国公司在华投资领域或市场准入、维护美国公司在中国凭借其知识产权的垄断或有偿使用而获取的高额利润，及确保美国知识密集型产业在国际上的领先优势。其二是借知识产权保护启动“337条款”调查，打击中国侵权、盗版、假冒产品，减少中国高科技产品的对美出口，达到保护美国国内相关知识产权行业的利益。简言之，第一个方面的目标重在先打开中国市场，第二方面的目标则集中在对美国市场的保护上。

然而，不管美国IIPA在对华知识产权问题上如何要求USTR和国会对华采取强硬态度，它还是不希望与中国政府对抗，并仍然依赖中国政府的协助来解决中国的盗版与假冒问题。因此，从策略上它不希望国会过多的介入，而是更多求助于行政部门与中国政府的沟通或施加一定的压力。USTR主要通过与中国政府在中美商贸联委会和中美战略与经济对话方式来促使中国在解决知识产权侵权问题上作出增量努力。利益集团也主动地与中国政府合作来提高中国对知识产权保护的水平。因此，尽管知识产权仍然将是中美贸易关系中一个持续的热点，但可以预见的是，双方不会在此问题上“摊牌”。

自中国加入WTO后，随着中国大力实施国家创新工程战略，中国公司所取得的知识产权成果逐渐增多，在国内外申请的专利数量也越来越多。中国在技术开发方面的进步和海外扩张使美国跨国公司将中国公司视为“威胁”，美国跨国公司认为，中国公司是通过窃取自己的知识产权来提升技术水平和国际竞争力的，正是在这样的背景下出现了思科诉华为案、英特尔诉东进案。^[40]这两个案子说明，随着中国向国际产业链上游攀升，美国知识产权产业除了继续借口保护知识产权推动府会对中国施压外，自己也会采取法律措施限制中国公司的竞争，对此应引起我国的重视。

【注释】

[1]IIPA，“New Economic Study Shows U.S.Copyright Industries Pass＄278 Billion Mark and a Count for Over 3.5 Million U.S Jobs”，May 7，1998，http：//www.iipa.com/nal/pr_05071998.hml.

[2]何兴强：《中国知识产权政策制订中的利益集团因素》，《中国社会科学院院报》2006年第10期。

[3]屠新泉：《中国加入WTO以来的美国对华贸易政策》，《世界经济研究》2007年第11期。

[4]参见刘恩东：《利益集团与美国知识产权政策》，《国际资料信息》2007年第9期；何兴强：《美国知识产权政策制订中的利益集团因素》，《中国社会科学院院报》2006年第10期；王联合、叶建英：《美国对华知识产权政策：国际知识产权联盟的角色》，《外交评论》2009年第2期；余利红：《中美知识产权保护摩擦的政治经济学分析》，华中科技大学博士学位论文，2011年，等等。

[5]数据来源：http：//www.wpaa.org.

[6]Kevin Lee，“The Little State Department：Hollywood and the MPAA's Influence on U.S.Trade Relations”，Northwestern Journal of International Law＆Business，Vol.28，Issue 2，Winter，p.377.

[7]Kevin Lee，“The Little State Department：Hollywood and the MPAA's Influence on U.S.Trade Relations”，Northwestern Journal of International Law＆Business，Vol.28，Issue 2，Winter，p.377.

[8]例如下文“国会议员的积极回应”中有来自印第安纳和特拉华州的议员提出的与知识产权相关的议案。(www.xing528.com)

[9]例如，据跟踪政治献金的机构所提供的数据，2007年PhRMA在游说活动上投入的资金增加了25%，总额超过2200万美元，这一增长速度使得PhRMA成为美国在游说活动（包括聘请说客和开展广告宣传）上开支排名第二的组织，仅次于长期以来一直位居榜首的美国商会。引自余利红：《中美知识产权保护摩擦的政治经济学分析》，华中科技大学博士学位论文，第66页。

[10]As reported by the Semiconductor Industry Association in its comments to the February 2010 PRN，and based on the ITC database（industry defined at a six digit North American Industry Classification System level），http：//www.SIA.org.

[11]As reported by the Semiconductor Industry Association in its comments to the February 2010 PRN，and based on the ITC database（industry defined at a six digit North American Industry Classification System level）.

[12]美国出版商协会是美国书籍和期刊出版产业的全国性协会，2006年这个产业的销售额超过250亿美元。美国出版商协会的300多名成员包括美国的大部分商业图书出版商以及较小的和非营利出版商、大学出版社和学术协会。他们的成员在每一个领域出版书籍，包括小学、中学、大学和专业教育的教材、学术期刊、计算机软件、电子产品和服务。它的作用是保护所有媒介中的知识产权、捍卫阅读的自由和在国内外出版的自由以及促进阅读与识字。

[13]http：//www.IIPA.com/pdf/IIPA FactSheet042808.pdf.

[14]Kevin Lee，“The Little State Department：Hollywood and the MPAA's Influence on U.S.Trade Relations”，Northwestern Journal of International Law＆Business，Vol.28，Issue 2，Winter，pp.389-390.

[15]RIAA Press Release，May 15，2008，http：//dongtaiwang.com/loc/phome.php？v＝7.54p＆l＝804.

[16]US Lawmakers Demand Tough Action on China Piracy，http：//rohrabacher.house.gov/2-uslawmakers-demand-tough-action-china-piracy.

[17]2009—2015年，PhRMA几乎每年都建议USTR将中国列为“306监察国名单”，参见“The USTR Special 301 Reports，1989-2014”，http：//keionline.org/ustr/special301.

[18]Anne Craib，Statement before the US-China Economic and Security Review Commission，US House of Representatives，Washington，Feburuary 5，2004.

[19]Copyright Industries in the U.S.Economy：The 2003-2007 Report，by Stephen e.Siwek of economists incorporated，prepared for the international intellectual property alliance（iipa），June 2009，available at www.iipa.com.

[20]“Copyright Industries Urge the U.S.Government to Commence Consultations in the World Trade Organization with China”，IIPA Submit“Special 301”Out-Of-Cycle Review Recommendations to USTR，February 8，2005，http：//www.2005_Feb9_PRC_Release.pdf.

[21]International Intellectual Property Alliance（IIPA），2013 Special 301 Report on Copyright Protection and Enforcement，http：//www.Sep20_China_WTO_Compliance.PDF.

[22]何兴强：《中国加入世贸组织以来的中美知识产权争端》，《美国研究》2008年第2期。

[23]Robert G.Suffer，U.S.Policy Toward China：An Introduction to the Role of Interest Groups，Lanham：Rowman＆Littlefield Publishers Inc.，1998，p.61.

[24]Eric H.Smith'testimony before Subcommittee on Courts，the Internet，and Intellectual Property United States House of Representatives on“International IPR Report Card-Assessing U.S.Government and Industry Efforts to Enhance Chinese and Russian Enforcement of Intellectual Property Rights”，December 7，2005.

[25]US Chamber Criticises China for Inadequate IPR Protection，Business Alert-US，Issue 19，2004，http：//info.hktdc.com/alert/us0419.htm.

[26]“American Business in China”，2009 White Paper，http：//www.White Paper 2009.pdf.

[27]Wayne M.Morrison，“China-U.S.Trade Issues”，CRS Report，2006，p.11.

[28]Available at http：//email.geniusmailer.com/phase2/bullseye/contactupdate1.php3.

[29]在该年度的观察国名单中，中国、印度、俄罗斯、瑞典位列前四。See Anne L.Kim，“Anti-Piracy Caucus Watch List：China，India，Russia and...Switzerland”，June 24，2014.http：//blogs.rollcall.com/technocrat/china-india-russia-and-switzerland-on-anti-piracy-caucus-watch-list/？dcz＝.

[30]仅在2005年，国会—行政部门委员会、众议院司法委员会、参议院司法委员会及参议院国土安全与政府事务委员会就举行多次有关中国知识产权保护的听证会。具体证词可见各委员会网站。

[31]屠新泉：《中国加入WTO以来的美国对华贸易政策》，《世界经济研究》2007年第11期。

[32]House.Committee on Ways and Means.Hearing on U.S.Trade with China.110th Cong.，lst sess.，February 15，2007.

[33]H.R.576-Urging the Government of the People's Republic of China to improve its protection of intellectual property rights and for other purposes，https：//www.congress.gov/bill/108th-congress/houseresolution/576/text.

[34]Testimony of Secretary of Commerce Gary Locke Before Senate Finance Committee Hearing U.S.-China Economic Relations；Testimony of Ambassador Ron Kirk Before Senate Finance Committee Hearing on“The U.S.-China Trade Relationship：Finding a New Path Forward”，Hearing Statement of Senator Max Baucus（D-Mont.）：Regarding U.S.-China Trade Relationship，June 23，2010.

[35]数据来源：《中美经贸关系系列专题之知识产权争端》，慧聪网，hc.com，2005-05-24.

[36]余利红：《中美知识产权保护摩擦的政治经济学分析》，华中科技大学博士学位论文，2011年，第39页。

[37]Wayne M.Morrison，China-U.S.Trade Issues，CRS Report，Undated May 16，2006.

[38]Statement of the International Intellectual Property Alliance on Ustr's Trips Article 63.3 Request to the People's Republic of China on Copyright Enforcement，http：//www.iipa.com/pdf/IIPA%20China%20TRIPS%2063%20press%20release%20FINAL%2010262005.pdf.

[39]Wayne M.Morrison，China-U.S.Trade Issues，CRS Report，June 23，2009.

[40]李顺德：《跨国公司的知识产权战略》，《中国知识产权报》，2005年4月15日。