钢铁产业的结盟游说与政府保护政策

6.2.4.1　钢铁产业的结盟游说

钢铁产业的产业地理政治并非是单向的，它向国会及行政部门投射的影响力也受到政治制度的约束。为克服政治结构中不利于产业的制度性障碍，钢铁产业利益集团对国会实施结盟游说，以期集结起最广泛的地理支持来影响政府的贸易政策。

在第二章介绍产业地理政治影响美国对外贸易政策的机理时，曾提及结盟游说按照其方式不同可以分为直接游说和间接游说，而这两种游说方式都被美国的钢铁产业所广泛运用。

长久以来美国钢铁产业一直积极地对美国国会议员及政府部门进行直接游说。他们年复一年地派出各种民意代表，向产业所在州和选区的参、众议员表达本产业制造商和工人的利益诉求，并提供各种旨在帮助阐明其问题和困境的行业报告。每当国会或行政部门拟通过或出台一项有关钢铁行业的议案时，他们就会更加频繁地奔走在代表钢铁产业利益的国会议员的办公室以及各个政府部门办公室。每当国会及行政部门举行与本产业相关的听证会时，钢铁产业及其产业工人则会积极参与或是作为证人来为本产业的利益辩护。美国钢铁工人联合会（USW）主席利奥·杰拉德（Leo W.Gerard）于2009年8月31日致信国会，他在信中表示，“是国会议员为执行国家贸易法而坚定地站在一起以促使总统就实施进口救助作出肯定性决定的时候了”。^[35]如2009年6月16日，众议院“钢铁连线”就中国输美轮胎激增问题举行听证会。会上，美国钢铁工人联合会（USW）主席丹·西蒙斯（Dan Simmons）代表美国钢铁工人和厂商作了中国如何导致钢铁工人失业和工厂倒闭的发言。^[36]

钢铁业的间接游说手段主要有：

第一，通过选票及竞选资金向总统投射影响力。钢铁产业除了向国会投射强大的影响力，也会通过选票及竞选资金向行政部门尤其是总统投射其影响力。

众所周知，美国的总统选举不是选民直接选举产生的，而是由各州议会选出的选举人团产生。各州按人口比例选出选举人团，各州选举人票数等于该州众议员数（按人口比例产生）加上该州参议员数（各州都是两名），全国一共是538张选举人票。一旦某个总统候选人在这个州普选中的得票胜出，也就赢得了该州的全部选举人票（缅因州和内布拉斯加州除外，这两州是按普选比例分配选举人票）。然而，美国有相当一部分州具有比较固定的党派立场，因此在总统大选期间赢得那些没有预设立场且规模较大、拥有丰富选举人票的摇摆州就成为关键。而作为钢铁产业重镇的俄亥俄州与宾夕法尼亚州就是这样的“关键州”，因此，历届的总统候选人都会在它们身上耗费大量的精力，积极游说争取得到最大限度的支持。在争取选票的过程中，总统候选人为了尽可能得到最广泛的支持，一定会在该地区的主导产业上大做文章。总统候选人总是通过站在选区主导产业的立场上来抨击当前的现状或经济政策来获取选民的信任，并会作出竞选承诺，许诺在其成功当选后会采取何种变革或措施来帮助当地产业走出困境。在2008年美国大选期间，总统候选人希拉里和奥巴马为了在俄亥俄州的初选前赢得钢铁产业工人的选票，不约而同地加重自己的民粹主义和反自由贸易论调，将矛头指向中国。奥巴马在竞选中通过指责中国来获得南方纺织、钢铁等制造业主和工人的选票，并在当选后采取所谓“制裁中国不公平的贸易行动”措施来兑现其竞选承诺。^[37]

第二，向两党议员提供大量政治捐款。美国钢铁产业还通过政治捐款以及竞选资金的方式向国会和总统投射影响力。

据2010年统计，美国钢铁工人联合会向国会议员的政治捐款超过129万美元，详见表6-2。^[38]

表6-2　2000—2010年钢铁产业利益集团竞选捐款数目

数据来源：Center for Responsive Politics，http：//www.opensecrets.org/industries/indus.php？cycle＝2010＆ind＝N14.

从表6-3中可以看出，收到钢铁工人联合会竞选捐款最多的前十位众议员中有七位来自钢铁州。

表6-3　收到捐款数额最多的前十位众议员名单

注：带★的为众议院钢铁议员团成员。
数据来源：Center for Responsive Politics，http：//www.opensecrets.org/industries/recips.php？ind＝N14＆cycle＝2008＆recipdetail＝H＆mem＝Y＆sortorder＝U；http：//www.house.gov/visclosky/steel_caucus_roster.htm.

第三，花巨资游说。钢铁产业每年都要耗费数百万的资金进行政治游说，以期影响美国的对外贸易政策，详见表6-4。

表6-4　2000—2009年钢铁业利益集团的游说开支

数据来源：Center for Responsive Politics，http：//www.opensecrets.org/lobby/indusclient.php？year＝2009＆lname＝N14＆id＝.

在钢铁利益集团的游说开支中，美国钢铁公司、安赛乐米塔尔、纽柯钢铁公司及作为北美钢铁业公共政策“代言人”的美国钢铁学会（American Iron and Steel Institute，AISI）在游说国会和政府方面的投入最多。这些公司不仅自身投入了大量的资金用于游说，在华盛顿设立处理与政府关系的常设机构，还雇用著名的公关公司为其向国会、行政机构游说。表6-5为2006—2009年三大钢铁公司和美国钢铁协会的游说开支。

表6-5　2006—2009年三大钢铁公司和美国钢铁协会的游说开支

数据来源：Center for Responsive Politics，http：//www.opensecrets.org/lobby/indusclient.php？year＝2009＆lname＝N14＆id＝.

在钢铁产业的结盟游说中，间接游说作为一种“迂回”的战术也被钢铁业利益集团频繁使用。作为钢铁行业最主要的利益代表者——钢铁工人联合会（USW）常常在各种媒体上宣传美国钢铁行业的工人认真工作、兢兢业业，但是他们却因为他国的“不公平竞争”而失去工作岗位，渲染美国钢铁产业及其产业工人的悲惨境遇，以期博得公众及政府的关注与同情，并强化对决策者的影响。与此同时，他们也通过各种途径表达自己的利益诉求，如经常公开在媒体上指责他国的贸易政策，要求美国政府帮助他们“铲平竞技场”，维护本国产业的利益。2010年9月13日，美国钢铁工人联合会（USW）公开发表声明，敦促美国贸易代表办公室（USTR）就其所称的中国政府对太阳能电池板和风力涡轮机等产品的“不公平补贴”，向中方提出交涉。此外，每当国会或政府出台了有利于钢铁产业的政策，该组织就会公开发表声明表示支持并赞赏这样的行为；如若行政部门及国会驳回了他们的利益诉求或出台了对其不利的政策，该组织则会公开发表声明指责这样的行为伤害了美国钢铁产业及其产业工人的切身利益。

从钢铁产业结盟游说的范围来看，根据结盟对象的不同，钢铁产业结盟游说的范围可分为产业内结盟游说和产业外结盟游说。(www.xing528.com)

第一，产业内结盟游说。

产业内结盟游说主要是指钢铁产业内厂商间以及他们与工人之间的结盟游说。代表美国钢铁产业利益的主要游说团体包括“钢铁制造商协会”（SMA）、“美国钢铁工人联合会”（USW）、“美国钢铁学会”（AISI）、“管道进口委员会”（CPTI）和“北美特殊钢铁工业”（SSINA）。这些利益集团基本代表了美国钢铁产业厂商和工人的利益，它们结成联盟对政府展开强有力的游说。如2008年11月19日，这5个游说团体代表美国钢铁业敦促美国政府对中国“不公平的贸易做法”采取强硬措施。^[39]在轮胎“特保”案中，美国钢铁制造商是支持钢铁工人的。这可以从钢铁制造商利益集团SMA在2009年9月14日发表的声明中得到证实。在声明中，SMA总裁赞扬奥巴马总统对中国进口轮胎适用421条款（即特保条款）的决定，称这一决定“既是美国贸易法实施方面的重大突破，也是美国与中国贸易关系方面的重大进展”。^[40]

第二，产业外结盟游说。

产业外结盟游说是指与本产业以外的其他产业组成游说同盟，在彼此关心的议题上相互支持、互利互惠、扩大产业影响力的一种政治动员行为。钢铁产业的产业外结盟游说主要有两个对象，一个是纺织业、家具业等其他制造业，另一个是环保和人权等非营利性团体。

在2008年的轮胎“特保”游说中，钢铁工人联合会（USW）先后争取到全美汽车工人联合会（UAW）和美国通信职工联合会（CWA）的支持。UAW是一家代表了全美汽车、航空和农场工人的劳工组织；CWA则代表了美国通信、广播、有线电视、记者、出版、电子、一般制造、航空客户服务、政府服务、医疗保健、教育及其他公司部门70余万员工。这两个组织分别于2009年7月24日和27日致信USTR负责中国事务的副助理阿尔特巴赫（Altbach），敦促奥巴马政府“在涉及中国进口轮胎的‘421贸易案例’中采取正确行动”，“及时制定限制中国客车及小型货车轮胎进口的方案”。^[41]UAW和CWA的加盟壮大了USW的游说声势，使对中国进口轮胎实施“特保”条款的支持由钢铁业扩展到汽车、通信等其他产业的工人，从而对USTR和奥巴马总统施加了巨大的压力。

美国钢铁产业最忠实的利益代表者——美国钢铁工人联合会（USW）其实就是一个产业外结盟游说的最典型的代表性组织。USW虽被称为钢铁工人联合会，但其本身就是一个跨行业的劳工组织，其全称是“钢铁、造纸、林业、橡胶、制造业、能源以及相关工业与服务业的国际工会”，它目前是北美最大的工会，拥有包括美国和加拿大两个国家的85万多名会员，但钢铁工人仍然是其中的主要力量。作为美国钢铁产业的代言人，该组织在执行区的划分上与美国钢铁产业的地理分布有着惊人的一致性，见图6-3。

从图6-3中我们可以清晰地看出，USW在美国本土的10个执行区中有6个设在上述地区（该组织共有13个执行区，另外3个设在加拿大），其总部则更是直接设在了钢铁业的中心宾夕法尼亚州的匹兹堡市。正是由于这种深刻的产业地理因素，所以USW一直以来是美国钢铁产业最强大的利益集团之一，促成了许多涉及美国钢铁行业的贸易保护主义政策的出台。

图6-3　美国钢铁工人联合会执行区划分

资料来源：http：//www.usw.org.

此外，美国钢铁产业向来倾向于将贸易问题政治化。为了扩大自身的游说力量，美国钢铁产业有时也会和环保、人权等非营利性团体结盟，进行游说活动。

6.2.4.2　选区议员向裁决机构施压

（1）提议案并联署

当议员们感受到来自钢铁产业的利益诉求后，必然会采取相应的行动向裁决机构和行政部门施压。最具代表性的方式即由来自钢铁州的一名或几名议员起草一项旨在满足钢铁产业利益诉求的议案。而为了使这份议案更具分量，议员们的通常做法便是联署，即来自其他钢铁州或是其产业链所延伸到的州的议员在议案之后联合签署自己的姓名，以表达其对该议案的支持。例如，来自钢铁州伊利诺伊州第3选区的众议员丹·利平斯基（Dan Lipinski）与来自威斯康星州的纳什·范戈尔德（Russ Feingold）于2009年12月分别向众议院和参议院提出了“完善‘购买美国’议案”（H.R.4351，S.2890），^[42]称“值此经济困难之际，美国纳税人的钱没必要花在购买其他外国工人生产的产品上”。^[43]参与联署H.R.4351议案成为发起人（sponsor）的议员多达23人，^[44]其中来自钢铁州的议员达8人，占联署总人数的比例超过了1/3（34.8%）。利平斯基还于2011年8月向众议院提出旨在创造就业的“‘购买美国’以增加就业议案”（H.R.2722）。^[45]来自另一钢铁州俄亥俄州的参议员夏洛特·布朗在2014年8月初向参议院提出“投资美国就业法案”，要求加强“购买美国”条款，使美国纳税人的钱花在美国工人上。^[46]

（2）向裁决机构和行政部门联名致信

当钢铁产业向裁决机构提出贸易救济的申请后，为了增加申请获得通过的筹码，来自钢铁州的议员则会联名致信裁决机构或行政部门，表达他们对钢铁产业的支持，并敦促裁决机构或行政部门采纳产业的利益诉求。2009年4月20日至6月29日，伯尔·理查德（Burr Richard）、戴维斯·阿瑟（Davis Artur）等15位钢铁连线的成员先后写信给ITC，促使其接受USW的请求，限制中国乘用车轮胎的进口，对美国轮胎业实施贸易救济。2009年12月初，上述“完善‘购买美国法’”法案的提出者利平斯基、范戈尔德带领其他20名议员联名致信奥巴马总统，要求政府落实“购买美国法”条款。^[47]2010年5月，中国鞍钢与美国钢铁发展公司达成了一项合作计划，鞍钢向美国钢铁发展公司的新项目投资1.75亿美元，鞍钢持股不足14%。在厂址已经选定，许可证已经颁发的情况下，2010年7月2日，代表美国国会钢铁连线的50名立法者联名致信美国财政部部长盖特纳（Timothy Geithner），敦促财政部下属的美国海外投资委员会（Committee on Foreign Investment）或美国外资投资委员会（The Committee on Foreign Investment in the United Stales，CFIUS）以国家安全为由审议该合资计划。他们担心钢铁生产技术外泄，并认为中国投资美国钢铁业是一个危险的先例，可能会破坏美国钢铁市场，甚至可能对美国国家安全造成影响。^[48]

（3）出席裁决机构和行政部门举行的听证会

当钢铁产业相关的利益诉求被裁决机构和行政部门所关注，并就相关问题展开调查的时候，国会两院中来自钢铁州的参众议员们就会积极参加各种听证会，以证人的身份为美国钢铁产业遭遇的“不公平的竞争”进行辩护。在2009年6月2日的ITC听证会上，来自“钢铁连线”的参议员埃文·贝赫（Evan Bayh）、夏洛特·布朗（Sherrod Brown）和众议员罗伯特·阿德霍尔特（Robert Aderholt）、桑福德·毕夏普（Sanford Bishop）等多位议员先后作证表示支持USW的相关申诉，要求限制中国乘用车轮胎的进口。

（4）对裁决机构的裁决发表评论

当裁决机构经过各种调查和取证后，会公布初步的建议措施。如果这项措施能够满足钢铁产业的利益诉求，议员们则会公开发表声明，表达他们对这一决定的认可与赞赏，表达这项措施对钢铁产业的重要意义，并敦促行政部门采纳裁决机构的政策建议。若调查的结果不支持钢铁产业的诉求，关于贸易救济的申请被驳回，那么“钢铁连线”的议员则会公开指责这项调查的不合理，甚至有时会采取报复性的措施。由于“钢铁连线”议员有可能任职于一些重要的委员会，他们就会通过拨款来惩罚对钢铁产业作出不利裁决的裁决机构，其表现为削减预算和裁员。2000年，依靠国际贸易委员会经济分析办公室核实的主流的经济分析数据，ITC得出结论认为美国冷轧钢生产商并没有受到进口损害。钢铁业对此的回应就是关闭经济分析办公室。在2001年财政年度拨款的过程中，钢铁业向众议院的法律制定者施压，要求削减国际贸易委员会经济分析办公室300万元的预算。在1999年财政年度中，经济分析办公室的预算只有323.4万元。^[49]

又例如，在连线议员的压力下，2009年6月18日，ITC的6位委员在轮胎“特保”案中以4∶2的投票结果认定，中国轮胎产品进口的大量增加造成美国轮胎产业的市场扰乱。6月29日，ITC公布了轮胎“特保”案的救济措施建议：在现行进口关税（3.4%～4.0%）的基础上，对中国输美乘用车与轻型卡车轮胎加征3年的特别关税（第一年55%，第二年45%，第三年35%）。^[50]随后，包括众议院筹款委员会主席查尔斯·兰格尔（Charles Rangel）和贸易小组委员会主席桑德·莱文（Sander Levin）等实权人物在内的8位议员“支持并赞扬美国国际贸易委员会关于中国低价轮胎的涌入损害了美国工人利益的肯定性裁决”。

6.2.4.3　裁决机构和行政部门制定保护钢铁产业的贸易政策

当裁决机构作出了有利于钢铁产业的初步裁定后，议员们会继续向裁决机构和行政部门施压，确保有利的初裁能够最终被采纳。

在ITC作出裁决和提出贸易救济措施建议后，连线成员接着对行政部门和总统施压。2009年7月16日，夏洛特·布朗等9名议员致信奥巴马敦促总统接受ITC提交的推荐意见，对中国轮胎实施进口救助。“钢铁连线”频繁的游说活动极大地推动了轮胎“特保”案的进展。9月2日，美国贸易办公室（USTR）在举行两次听证会，并在咨询财政部、劳工部、商务部等部门意见后，向奥巴马提出了相关建议。同年9月10日，“钢铁连线”执行委员会成员再次致信奥巴马要求总统接受ITC的推荐意见。^[51]

经过这一系列的复杂活动，产业的利益诉求终于被传递到了美国贸易政策决策机制的最后一个环节——美国总统这里。当然总统和议员们最大的不同在于，总统需要考虑的是整个国家全局性的利益，以及复杂的国际关系，而议员们关注的仅仅是本选区或州的利益，因为那是他们获得连任的唯一途径。

由于近年来美国受金融危机的波及，美国经济萎靡不振，失业率居高不下，2011年9月失业率增长至9.8%，达到1983年以来最高点，总统所感受到的来自国内传统制造业的压力前所未有的巨大。因此，总统也变得更加倾向于支持国内产业贸易救济的诉求，希望对于国内产业的保护能够维护产业的正常运转并帮助解决就业问题。所以，与2002年的钢丝衣架案和2003年的水管接头案不同，总统并没有像以往那样因为全局利益而否决独立部门的建议措施，钢铁产业的贸易救济诉求得到了采纳和认可。