美国钢铁产业的贸易政策偏好与兴衰

钢铁产业是美国的传统支柱产业。由于拥有丰富的高品质的铁矿石资源，且煤炭资源也十分充足，再加上发达的铁路和水路运输系统，美国钢铁产业率先于1868年就开始了它的现代化进程。美国钢铁产业呈资源型布局，即工厂围绕着原料或燃料产地而建。因此，美国钢铁工业发端于东北部的大西洋沿岸，是利用当地木炭和小铁矿发展起来的分散小厂。随着木炭被无烟煤代替，冶金中心向西迁移到靠近无烟煤产地的贝斯力赫姆（伯利恒）和斯克兰顿一带。在焦煤炼铁技术得到广泛应用以后，冶金中心继续向西迁移，转移至焦煤资源丰富的匹兹堡地区，^[26]并在那里蓬勃发展。1868—1880年产业革命时期，美国钢铁产量以年均40%左右的惊人速度增长，从而使美国钢铁工业具有了庞大的生产能力，^[27]并奠定了美国钢铁产业世界领先的地位。在近代产业史上匹兹堡曾被称为美国甚至是世界的“钢都”。20世纪初，苏必利尔湖区的铁矿开发以后，在沿湖地带又兴起了许多新的钢铁工业中心，比如芝加哥、底特律、克利夫兰和布法罗等，在美国最大的钢铁消费区——北部的大西洋沿岸，也建成了大规模的钢铁厂。二战期间和二战后，美国钢铁工业呈现向沿湖、沿海消费区域集中的趋势，新建钢铁厂大部分分布在芝加哥和大西洋沿岸，匹兹堡地区的地位则大大削弱（见图6-1）。20世纪50年代以后，美国又兴建了几十家小型钢铁厂。^[28]截至2010年，美国境内共拥有20家综合钢厂和30家独立小型钢厂，共86个从事钢铁生产的企业，年钢产量从2万吨至1000万吨，其中年产量在百万吨以上的有43家，达到50%。2011年，美国钢铁总产量达9560万吨。^[29]

图6-1　2010年北美钢铁工厂分布图

资料来源：《AIM市场调查报告》，http：//aimmarketresearch.com.(www.xing528.com)

美国的钢铁工业在经过了20世纪初期、中期的高速发展之后，从20世纪70年代开始陷入衰退的境地。从20世纪80年代开始，美国钢铁工业被日本和欧盟赶超。^[30]2003年，美国钢铁业开始进行大规模的合并与重组，合并后产生了美国钢铁三巨头：美国钢铁公司（U.S.Steel）、安赛乐米塔尔（Arcelor Mittal）、纽柯钢铁公司（Nucor Corporation）。2007年，世界产量排名前十位的钢铁公司中只有一家来自美国，其余均来自中、欧、日等国家和地区。美国钢铁工业已经退出美国国内主导产业的地位。钢铁工业的增加值在美国28个制造行业中一直处于平均水平之下。自2001年起，美国钢铁业有半数以上的企业向政府申请破产，其中还包括美国第五大钢铁企业——国家钢铁集团公司。一系列的公司破产使得美国15万钢铁产业工人中有接近一半的人失业，整个美国钢铁工业陷入了前所未有的困境。美国伯明翰钢铁公司董事长Dr.Correnti也认为美国钢铁工业的经济状况处于25年来最差的时期。

美国钢铁产业及其从业人员并没有努力寻求解决钢铁产业不景气现状的有效途径，比如改进生产技术、降低生产成本、调整产业结构等，而是将其归咎于来自其他国家的钢铁制品的进口。在美国有相当一部分人一直认为美国的经济体制是世界上最自由的，而其他国家的工业或多或少会得到本国政府的保护，由政府所有、控制并提供补贴。伯利恒钢铁公司董事长早在1968年就对股东们说过：“在世界上，我国的钢铁工业是唯一完全私营的钢铁工业。不论在哪个国家，不管是发达国家还是发展中国家，都把钢铁工业看作政府政策的左膀右臂，并接受政府的资助，或者这些企业部分或全部地归国家所有。这样，这些外国政府一直采取旨在保护国内市场的措施，限制进口并鼓励钢铁出口。近年来的趋势如果任其继续的话，那么美国钢铁工业将遭受严重削弱，从而威胁到国家的安全。”^[31]这段话反映了美国钢铁产业将自身的困境归咎于自由贸易的体制，归咎于他国政府对于本国产业的扶持，以及美国产业在“不公平贸易”中的被动地位。他们认为，“一些国家的政府行为扭曲了市场政策”，对于美国竞争者而言，这场比赛本来就是不公平的，违背了公平贸易的原则。基于这种认识，美国钢铁产业在形势迅速恶化时，通常会把许多困难及问题的症结归为不同国家的工业体制，并将其上升为政治问题，促成政府实施具有浓厚保护主义色彩的贸易政策，一方面高唱自由贸易的赞歌，大举进攻他国市场；另一方面又借助政府的保护性政策措施来保护国内市场，躲避外国钢铁企业的竞争。

美国钢铁产业的贸易保护主义倾向由来已久。美国对钢铁进口贸易保护措施调查最早可追溯到1921年。在该年度中，美国共对从德国、法国等国家和地区进口的钢铁及钢铁制品提起了5件反倾销调查。从1921年至1979年的59年间，美国共对进口钢铁提起了100多件反倾销和反补贴调查，年均立案数约为1.7件，在其年均反倾销和反补贴总立案中所占比重为10%；^[32]1980年至1994年年底，美国对进口钢铁提起的反倾销和反补贴调查立案数大约为538件，年均立案数约为25件，在其年均反倾销和反补贴总立案中所占比重约为42%；而从1995年至2001年的短短7年里，贸易保护措施立案数（含3起保障措施立案）则高达约201件，年均约为29件，在其年均贸易保护措施总立案数中所占比重高达66%。^[33]2001年，美国几家大型联合钢铁企业宣布破产，留下不良资产和沉重的劳工福利包袱。钢铁业利益集团不是将生存的希望寄托于采取行动真正解决核心难题，而是继续诉诸贸易保护。通过国会的政治施压，小布什政府宣布对来自所有国家的所有钢铁产品展开201条款调查。2002年3月20日，决定对钢铁业实施最终救济方案，对钢坯、钢材等主要进口钢铁产品实施为期3年的关税配额限制或加征高达30%的关税。此次201条款被认为与世贸的规定不符，因此，美方于2003年12月3日宣布取消加征的钢材进口关税。美国钢铁产业对贸易保护主义政策的使用在数量以及频率上明显超过了其他国家。