产业地理视角下的美国纺织业游说政策

2003年3月，美国纺织制造商协会（ATMI）发表了行业报告。报告首先分析了2002年1月1日被取消配额的所有29种服装类别的中国产品对美国出口增长的情况，其中，中国行李箱、睡袍和棉质胸罩三类纺织产品在过去21～24个月内对美国出口分别增长了813%、698%和362%，上述三类产品占美国市场的份额分别从10%、5%、5%增加到95%、57%和50%。^[11]

鉴于上述三类产品对美国出口的激增，ATIM在报告中建议行政部门对这三类产品实施“特保”。

接着，ATMI根据中国已取消配额的产品占美国市场的百分比及日本、澳大利亚取消配额后中国纺织品占两国的份额，来推断2004年年底纺织品配额彻底取消后中国纺织品在美国市场的占有率。已取消配额的自行车、照明设备、玩具、圣诞节日用品、鞋袜分别占美国市场份额的80%、70%、83%、95%和82%。纺织品与服装在没有完全取消配额的情况下已占到美国市场份额的21%，如图5-3所示：

图5-3　部分取消配额的中国商品占美国市场的份额（纺织品与服装除外）

数据来源：ATMI Report，The China Threat and How to Survive It.pdf.

根据ATMI的分析，日本与澳大利亚在取消纺织品进口配额后，中国纺织品占两国市场的份额分别为77%和70%。根据上述两个方面数据可以推断：若2004年完全取消纺织品进口配额，则中国纺织品占美国市场65%～70%的份额。

为了使数据具有客观性和可信性，ATMI引用了一些国际经济组织的数据。例如，根据《商业周刊》推测，一旦配额取消，世界其他国家将有3000万个工作岗位流向中国。而根据世界银行预测，一旦配额完全取消，中国将获得超过2200亿美元的世界服装贸易额。这是世界历史上在短期内最大的一次财富转移。

最后，ATMI提出了三点应对方案：一是按照世贸组织的条款对中国对美国出口激增的纺织品实施“特保”；二是与世界其他受到中国纺织品倾销威胁的国家开展联合行动；三是让WTO将纺织品配额最终取消的截止日期由2005年1月1日推迟到2008年1月1日。^[12]

除了ATMI发表了行业报告外，“全国纺织团体协会”（NCTO）从2003年3月到2004年9月先后发表了四份报告。三篇报告跟踪研究了中国纺织品自2002年1月1日纺织品进口配额开始退出到2005年1月1日彻底取消之间占美国市场份额的变化，如图5-4所示：

NCTO 2004年6月的报告显示，中国自服装配额取消以来的27个月中对美出口增加了794%，中国服装产品已占到美国市场65%的份额。NCTO据此推断，一旦配额彻底退出，则中国将迅速主导美国的纺织品和服装贸易，超过65000个纺织和服装产业的工作将流失。

图5-4　中国纺织品占美国市场的份额（2002年1月1日—2005年1月1日）(www.xing528.com)

数据来源：The China Threat，NCTO Report，http：//www.ncto.org/threat/index.asp.

此外，NCTO还得出了其他8个结论，分别是：（1）占美国市场份额变化：除印度外，所有其他竞争者都输给了中国；（2）中国输美纺织品总量（平方米）：在过去28个月中，中国输美纺织品总量达到了9.15亿平方米（增长了794%）；（3）价格：自2001年以来，中国的价格平均下降了48%；（4）新预测：进口商和零售商预测中国纺织品和服装将主导美国市场；（5）新调查：中国将主导世界纺织业投资；（6）新数据：美国政府委员会（美中经济与安全评估委员会）的新报告批评了中国不公平的贸易实践；（7）保障的使用：在适用保障条款时，中国获得了美国市场40%的份额。^[13]NCTO2004年9月份的第三份报告则对上述数据作了更新，如到2004年6月，中国纺织品占美国市场的份额增加到72%；中国在纺织品和服装贸易上的竞争优势使包括印度在内的所有其他国家都处于不利的地位；在2001年1月至2004年6月的30个月内，中国对美出口服装增加了10亿平方米（增长了1009%）；自2001年以来，中国服装价格平均下降了53%。^[14]2004年12月，NCTO发表新的研究报告，称中国政府与企业的密切合作打造了世界其他国家难以与其竞争的“国家支柱产业”。

鉴于中国纺织品与服装占美国市场的份额越来越大，2003年6月10日，美国纺织制造商理事会（ATMI）、美国纱线纺织商协会（AYSR）、全美棉花协会（NCC）、美国纺织协会（NTA）、美国纤维制造商协会（AFM）和美国制造业贸易行动联盟（AMTAC）六家美国纺织行业协会的领导人齐聚华盛顿，召开全美纺织工业大会，与会者批评了小布什政府对中国的贸易政策，认为这是导致美国许多大型纺织企业破产的最重要的原因。从2001年1月到2003年5月，数以百计的纺织品和服装工厂倒闭，267700个纺织品和服装行业工作丧失。六家协会组织决定共同发起请愿运动，说服小布什政府对中国纺织品进口迅速采取“特保”措施，以阻止中国纺织品进口激增对美国纺织业损害的进一步扩大。

会上，这六家纺织协会组织还就协调游说活动达成共识，决定在关乎纺织业生存的问题上对府会开展结盟游说。

发动会员企业对选区议员开展草根游说是利益集团对国会施加影响的最有效的方式。在美国纺织产业历时15个月的最大规模的游说努力中，超过100多家纺织企业的CEO和代表游说25个州的48位众议员和参议员。拜访两院议员的意图是希望国会说服小布什政府采取行动，阻止对中国纺织品进口的配额于2005年1月1日到期后中国对美出口的激增。美国制造商贸易行动联盟的会员公司积极向联邦、州、本地的官员游说，痛陈所谓中国“不公平的竞争”及其带来的严重后果，请求政府支持该联盟挽救美国纺织与服装产业的计划。米利肯公司的首席执行官兼AMTAC的联合主席罗杰·米利肯（Roger Milliken）说：“米利肯公司的同事积极游说他们的众议员、参议员和布什总统来支持纺织行业针对中国纺织服装的‘特保’申请，并鼓励他们的朋友和家人做同样的事。约30000封电子邮件和信件已传递到华盛顿特区。美利肯公司也已开始公司范围内的选民登记活动。”^[15]几家纺织制造商协会的领导人一致同意在北卡罗来纳和南卡罗来纳州发起一场重大的媒体和草根运动。媒体运动包括通过印刷品、广播和广告牌来凸显纺织和制造业工作岗位的流失和政府缺少有效的行动。草根运动的另一个组成部分是将南卡罗来纳和北卡罗来纳州多达156500名的纺织和服装员工及其家庭尽可能地动员起来，活动内容是投票登记、大型集会、散发传单、直接写信等。

利用选举对总统和议员施压是纺织利益集团惯用的手段。2004年是美国总统和国会选举的大选年，纺织成衣联盟策划了一系列旨在迫使政府让步的行动，如发起行业内大规模的选民登记活动、通过在选举前提出“特保”申请并根据政府的相关处理结果来决定行业内选民的投票、通过回答问卷强迫候选人表态等。美国纺织品制造商协会的副主席吉姆·切斯特纳特（Jim Chesnutt）说：“如果政府没有按我们的需要采取行动，我会想到的是，美国的纺织行业会开展大规模的选民登记活动，让我们的员工投票，来寻找新的领导班子。我们需要的是有一个促进美国制造业贸易政策的公职人员。”北卡罗来纳州米尔斯公司的首席执行官兼美国纺纱协会主席史蒂夫·多宾斯（Steve Dobbins）表示：“为美国政府批准或拒绝该行业针对中国纺织服装的‘特保’请求的60天窗口期将于11月17日关闭。该日期以后的任何延误将被视为继续对美国纺织工业的经济困境的漠不关心。”^[16]言辞中包含着要用选票来惩罚小布什政府对纺织业“特保”申请的不作为。

AMTAC、NCTO、NTA三家纺织协会团体还策划了通过问卷回答促使候选人表态的游说方案。2004年6月4日，这三家纺织团体制作了一页纸的问卷回答表，里面设计了5道关键性的纺织行业的问题和贸易政策题目，^[17]要求南卡罗来纳州的候选人在接下来的4天内要么回答“是”，要么回答“否”，然后由这三家协会组织将候选人作了回答的问卷答案发给各自协会的会员，让协会的会员企业的生产商、工人及其家属根据候选人的答案决定是否投票支持他。NTA主席卡尔·斯皮尔豪斯（Karl Spilhaus）说：“南卡罗来纳州有47800名工人。我们敦促所有南卡罗来纳人积极地参加到这次投票中来。”^[18]

出席国会听证会并发言是利益集团直接影响国会议员贸易立场的重要途径。出席听证会作证的行业组织领导人常常援引行业报告中的数据来渲染“中国威胁”，要求国会和政府采取紧急行动以解决同中国的贸易问题。例如，NCTO主席卡斯·乔纳森（Cass Johnson）于2003年在美中经济与安全评估委员会组织的主题为“中国与WTO：评估与强制遵守”的听证会上发言。乔纳森首先通过提供一系列所谓的“关键数据”向国会议员警示中国纺织品进口激增对美国纺织业造成的严重威胁。^[19]然后提出了三点要求：第一，美国政府必须在纺织品配额完全退出之前尽快对中国纺织品采取特保措施；第二，美国政府必须在世贸组织的多哈回合谈判中推进永久性的保障机制；第三，美国政府必须停止只在口头上对中国不公平的贸易做法采取措施，而应该用实际行动解决这个问题。^[20]

虽然纺织业内部的制造商和工人比较团结，其地理分布也较为集中，但其地理分布范围相对比较狭窄，跨越的州和众议院选区数量不如高科技产业。纺织业也属于日渐衰落的“夕阳产业”。纺织业所在的选区内还分布着在对华贸易中有着重要利益的高科技产业，这使纺织产业除了在东南部的几个州可以动员选区议员竭力支持自己外，它难以期待其他地区的议员支持纺织业的贸易政策诉求，况且按照美国与他国签订的《世界纺织品服装协议》，美国已同意自2002年1月1日起逐步取消纺织品进口配额，2005年1月1日，世界纺织品贸易进入无配额时代。若美国不遵守，则会影响美国的国际形象，其他国家也会对美国的违约行为进行报复，而且共和党的小布什政府总体上是支持对华自由贸易政策的。在这种情形下，纺织业若想让自己对中国纺织服装品实施“特保”及推迟配额最终取消日期的要求得到满足，必须利用选举年开展跨行业的结盟游说，与其他制造业（如钢铁、汽车零部件、造纸、家具、家电等）在对华贸易保护上彼此支持、相互声援，让其他制造业所在的州、选区议员加入到对华贸易保护行动中。而中国入世后美国制造业的整体下滑局面和趋势也给了纺织业与其他制造业结盟游说的契机。

本书上一章论述了PNTR通过后中美贸易的迅猛发展给美国除纺织业以外的其他制造业如钢铁、家具、造纸、模具等带来的冲击，这些产业一方面对所在选区的议员施压，另一方面向ITC和商务部申诉。如阿普尔顿（Appleton）纸业公司于2007年向ITC指控中国政府通过补贴使其出口商获得了相对美国同行的不公平竞争优势，这家纸业还指责中国与德国以低于市场公平价向美国倾销产品。其他制造业对所谓中国补贴、倾销的申诉将它们所在的州、选区带入与纺织业所在州、选区对华贸易保护的共同行动。例如，阿普尔顿在中西部五大湖区四个州经营，雇佣工人2400人，其中在威斯康星州的工人人数达到1200名。^[21]阿普尔顿的对华贸易保护申请将威斯康星州的参议员和造纸厂所在选区的众议员带入到支持纺织业对中国“特保”请求的行列中。还有中西部五大湖区的钢铁产业也在这一时期抱怨政府在人民币汇率、受中国政府补贴的廉价钢铁对美“倾销”等问题上对中国软弱，钢铁产业的贸易保护诉求则将密歇根、俄亥俄、宾夕法尼亚等钢铁州的参、众两院议员带入到支持纺织业对华贸易保护的阵营中。这样，家具、彩电、造纸、钢铁等产业对中国“不公平”贸易实践的不满将这些产业所在选区的议员带入到支持纺织产业对华贸易保护的行列中，弥补了纺织业在东北部或东部地理支持的不足。

此外，产业工会组织也声援纺织制造商协会的行动。例如，名为“UNITE”的工会组织是一个代表美国和加拿大25万服装、纺织、洗衣和分销企业员工的联盟。2003年9月，UNITE主席布鲁斯·雷诺（Bruce Raynor）表示，“纺织和服装行业的灾难性的就业损失必须停止。自2001年1月以来，超过314000名纺织和服装行业的工人失业，他们都是UNITE的成员。持续的失业凸显了对中国纺织服装实施特别保障措施的迫切性”。^[22]

为了对国会和政府施加更大的压力，美国纺织业利益集团还将结盟游说的地理范围扩大到全世界。美国主要纺织制造团体（如NCTO）加入了由来自54个国家的96家纺织与服装生产行业协会组成的“全球纺织业公平贸易联盟”（GAFTT），试图通过与其他国家的反对取消纺织品进口配额的利益集团结成国际联盟来使小布什政府同意纺织业的贸易保护诉求。2004年10月12日，GAFTT敦促美国政府支持国内纺织业针对中国进口纺织品的特保申诉，^[23]迫使美国政府在取消纺织品配额问题上退步。