总统及行政部门对国会行动的反应

美国作为一个三权分立的国家，国会和行政部门之间是权力分享与制衡的关系。针对民间产业和国会在人民币汇率问题上的压力，美国行政部门作出了比较温和与理性的回应。具体表现为，一方面基于竞选、缩小对华贸易逆差和增加就业的考虑，不断对中国施压。另一方面，行政部门反对在汇率问题上对华采取一步到位的单边施压行动，主张采取增量的、通过对话渠道和联合国际社会的力量共同对华施压等手段来解决中国的人民币汇率问题。行政部门在人民币汇率问题上的理性回应主要是基于以下几点原因：

第一，美国对华贸易依存度增大。在经济全球化背景下，中美间贸易相互依赖程度越来越高。中国是美国最大的农产品出口市场，连续多年来，美国对中国出口成倍增长。中国拥有13亿多的人口和持续快速发展的经济，这使得中国成为美国商品的重要市场。截至2010年9月，“美国对中国的商品和服务出口超过530亿美元，其中商品出口比2009年同期增长36%，比金融危机前的2008年同期高出16%。相比而言，美国对世界其他地区的商品出口却比2008年低8%”。^[54]鉴于中国市场对美国的重要性，美国总统和行政部门从大局出发不愿在人民币汇率问题上采取过激手段，避免中美整体经贸关系倒退。

第二，在安全领域美国依赖中方的合作。在地区安全、防扩散与反恐等问题上，美国都有赖于与中国合作。尤其针对一些类似于朝鲜、伊朗、苏丹、缅甸和津巴布韦等在美国眼里所谓的“无赖国家”问题，美国更是需要中国的合作才能妥善地处理相关问题。在这些问题的处理上，美国的政治经济等方面的影响力受到严重限制，这使得中国与美国的合作对美国方面非常重要。在涉及类似于朝鲜和苏丹的问题上，美国的一些选择——例如军事介入——是十分不受欢迎的，而中国与这些国家特殊的关系能使问题解决取得关键性进展。^[55]美国在这些棘手问题上的处理需要中方的合作，面对国内有关人民币汇率的呼声，其态度只能是模棱两可，走中间路线。

第三，代表在华投资和对华进出口的利益集团的反制游说。传统制造业在人民币汇率问题上连续不断地对华高强度施压引起了在华经营的跨国公司的担忧。起初，在华投资获益的美国公司对母国内要求人民币升值的喧嚣保持沉默，原因大致有二：一方面，美国迫使人民币升值不损害这些企业的利益，甚至还可以减少用升值的人民币从美国进口零部件或中间产品的成本；另一方面是他们认为中国的外资政策在收紧，不满之下希望借此迫使中国政府作出更多的让步。美国商会会员中大约有60%的公司在中国销售商品，其余的公司则主要从事商品进口或出口。即便是在进口商这样显而易见的人民币升值受益者中，也没有企业对这一问题表示很担忧。许多公司乐于看到人民币可自由兑换，因为那将令在外国的公司更容易汇回在中国赚取的利润，因此，“人民币汇率并非美国在华企业主要担忧的问题”，“人民币币值对于美国在华运营的企业来说并非一个大问题”。^[56]但是，人民币的大幅升值会增加美国跨国公司在华投资的货币成本，还会削弱依赖对美出口的在华的美国公司。几乎所有在华投资的美国跨国公司都特别担忧美国单方面在人民币汇率问题上的极端行为会招致中国的抵制，从而引发两国之间的贸易战。^[57]正是出于这种考虑，美国跨国公司并不赞同美国的这一政策。因此，美国跨国公司虽然在美国国内大肆逼迫人民币升值起初保持沉默，但随着人民币升值压力的日益增大并有可能失控，它们的态度发生了转变，开始从消极的无声沉默变为积极的公开反对。2010年3月，中国商务部发言人姚坚公开表示，希望“美国跨国公司对奥巴马政府进行游说，避免在人民币汇率问题上采取保护主义措施”。他称“一些公司已经在展开游说，反对近期针对中国输美产品的限制措施，他希望现在有更多公司加入这一行列”。他还表示“我们也希望，在中国的美资企业能够在美国也表达他们的诉求，通过他们的观点来促进全球贸易的正常开展，共同反对贸易保护主义”。^[58]

随后，美国跨国公司开始趋向于积极行动，频频采取行动缓解人民币升值压力。2010年5月，中国美国商会在其一年一度的华盛顿“敲门之旅”过程中特别围绕这一议题对美国国会和政府展开了积极游说。中国美国商会新任会长孟克文表示，希望这种游说活动能对中美战略与经济对话（S＆ED）中的经济部分有一些积极影响。他说“希望我们能改变在华盛顿的讨论，即在中国问题上能有更广阔视角，而不是聚焦在人民币上。”中国美国商会促请美国政府更多地关注和解决中国的知识产权保护、产业政策、市场准入、执法标准等影响美国跨国公司在华投资的问题。^[59]孟克文还表示，人民币升值并非能魔术般地解决中美所有问题。^[60]6月30日，包括美国近30家商会组织致信美国参议院，坚决反对通过立法逼迫人民币升值，并要求参议员否决由美国民主党参议员舒默提出的《2010年货币汇率监管改革法草案》这项建议向中国进口产品征收惩罚性关税的“货币法案”。这些商会组织包括美中贸易全国委员会、美国商会、美国全国零售联合会、美国贸易紧急委员会等共计28家，涉及医疗、保险、肉类、电子、金融、证券、纺织、服装和鞋类、体育用品等多个行业和领域。^[61]代表在华美资企业利益的美中贸易全国委员会认为，人民币汇率对美国贸易逆差的影响比美国人想象的要小，理由有三：其一是由于日本、韩国等将制造业转移到中国，因此以前美国对这些国家的贸易逆差也转移到了中国。其二是在2005年至2008年期间，人民币兑美元升值了近20%，但美国对华贸易逆差却不降反升。其三是中国在2008年实行重新钉住美元的汇率只是为了减少金融危机期间金融市场的动荡导致的不确定性，2009年让人民币汇率重新浮动。美国应直接与中国接触和对话，如果双边磋商不成功，则采取向WTO起诉等多边方式解决。^[62]9月28日，美国商会和其他35家贸易团体向民主党众议院议长佩洛西（Nancy Pelosi）、众议院民主党领袖霍耶（Steny Hoyer）和众议院共和党领袖博纳（John Boehner）写信，警告美国国会不应推动出台人民币法案，并称此举有可能引发“反效果”的贸易争执，不利于美国增加就业。^[63]上海美国商会也在9月27日至29日期间，组织了一支在华美国企业代表团“叩门”华盛顿，展开游说。代表团会见了美国商务部部长骆家辉、美国贸易代表柯克以及白宫和国务院相关官员，试图说服他们放弃一味施压人民币汇率的做法。^[64]然而，美国众议院不顾反对，仍然在9月29日以348票对79票通过了H.R.2378《汇率改革促进公平贸易法案》（即人民币汇率法案）。对此，中国美国商会30日发表声明表示反对该法案的通过，并认为该法案即使成为法律也无法实现其目标，不能显著提高美国的就业率。中国美国商会称，该法案将美国数千个与出口相关的就业岗位置于风险之中。中国美国商会主席华金声表示：“指责中国人民币汇率对美国的经济毫无帮助，反而可能会牺牲就业机会。我们呼吁美国参议院充分审议该提案，并希望参议院不要推进立法过程。”^[65]来自美国跨国公司、进出口商和农业团体的反制游说迫使政府不能只考虑传统制造业的狭隘利益，最终在人民币汇率问题上采取了理性务实的对华政策。

【注释】

[1]孙哲、刘建华：《中国经济崛起和中美经贸关系：美国国会的认知与反应》，《复旦学报》（社会科学版）2006年第3期。

[2]邓彪、赵维焘：《论美国利益集团在人民币汇率问题上的结盟行动》，《中南财经政法大学研究生学报》2010年第4期。

[3]Available at http：//tse.export.gov.

[4]US Exports to China by State，2000-07，Released by the US-China Business Council，2008.

[5]Robert E.Scott，“China trade costs jobs in every state”，July 30，2008，http：//www.epi.org/economic_snapshots/entry/webfeatures_snapshots_20080730/.

[6]Nwagbara，Buehlmann and Schuler，The Impact of Globalization on North Carolina's Furniture Industries，North Carolina Department of Commerce Policy，Research，and Strategic Planning Division，December 2002，p.20.http：//digital.ncdcr.gov/cdm/ref/collection/p249901coll22/id/642026.

[7]史蒂文·维斯曼：《中国进口铜版纸正在体验美国贸易政策的变化》，《国际先驱导报》。转引自中国贸易救济网，http：//www.cacs.gov.cn/DefaultWebApp/showNews.jsp？newsld＝401200000001.

[8]Institute for Supply Management，November 2008 Manufacturing and Non-Manufacturing ISM Report on Business，http：//www.ism.ws/ISMReport/content.cfm？ItemNumber＝18711.

[9][美]保罗·克鲁格曼著，张兆杰译：《地理和贸易》，北京大学出版社2002年版，第11页。

[10]Perloff，H.，Dunn，E.，Lampard，E.，and Muth，R.，Regions Resources，and Economic Growth，Baltimore：Johns Hopkins，1960.

[11]景玉琴：《中国产业安全问题研究》，吉林大学博士学位论文，2005年。

[12]Ned Barker，“US trade with China：Exceptions VS.Reality”，http：//www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/walmart/china/trade.html.

[13]Gary Clyde Hufbauer，Yee Wong，and Ketki Sheth，US-China Trade Disputes：Rising Tide，Rising Stakes，Institute for International Economics，2006.

[14]Furniture antidumping petition gains momentum：furniture companies allege that the prices of imported Chinese wood bedroom furniture violate U.S.trade laws.http：//www.thefreelibrary.com/Furniture＋antidumping＋petition＋gains＋momentum%3A＋furniture＋companies...-a0108198055.

[15]Sherry L.Baranek，“Save American Manufacturing：Fighting Against the China Syndrome”，http：//www.moldmakingtechnology.com/articles/030305.html.

[16]《美国New Page纸业公司申请对中国铜版纸进行反倾销及反补贴调查》，2007年4月3日，http：//www.cacs.gov.cn/DefaultWebApp/showNews.isp？newsld＝401160000004.

[17]徐虞利：《美国钢铁业呼吁反补贴法遏制进口》，《上海证券报》，2007年4月5日，http：//www.cacs.gov.cn/DefauItWebApp/showNews.jsp？newsId＝401170000004.

[18]Kevin L.Kearns，Alan Tonelson，and William Hawkins，To Save American Manufacturing：USBIC's Plan for American Industrial Renewal”，https：//www.google.com/？gws_rd＝ssl＃q＝To＋Save＋American＋Manufacturing.

[19]Statement of Dr.Usha C.V.Haley，Before the U.S.-China Economic and Security Review Commission，April 4，2006，http：//www.uscc.gov/Hearings/hearing-china%E2%80%99s-wto-complianceand-industrial-subsidies.

[20]Testimony of Robert Baugh，Executive Director，AFL-CIO Industrial Union Council，on Wal-Mart and Outsourcing，http：//www.againstthewal.com/archive%20page.htm.

[21]AFL-CIO Wal-Mart Campain，“Wal-Mart Imports from China，Exports Ohio Jobs”，September 2005，www.Wal-Mart Import from China and Exports Ohio Jobs.PDF.

[22]Ned Barker，“US trade with China：Exceptions VS.Reality”，http：//www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/walmart/china/trade.html.

[23]桑德斯·莱文所在的密歇根州从2001年1月到2003年9月，共失去了162300个制造业工作岗位，占整个州制造业岗位的18%。参见莱文与其他议员于2003年9月10日联名致小布什总统的信函，http：//www.house.gov/levin/President.pdf.

[24]Congressional Record，Mar.5，2007，p.H2149.

[25]Congressional Record，Mar.5，2007，p.H2151.

[26]Congressional Record，Mar.5，2007，p.H2149.

[27]自2000年以来，随着美国国内产业结构调整的加快和制造业生产的外包，美国制造业在国民经济中的比重一直在缩小。截至2005年，约有1430万美国人受雇于美国制造业部门，是二战结束以来的最低水平。从2000年到2004年，5年间流失2997000个制造业工作岗位，这意味着制造业的失业率达到了17.4%。仅南卡罗来纳州在过去5年中共流失了72800个制造业工作岗位，占南卡罗来纳制造业工作总数的21.6%。南卡罗来纳2005年的失业率为6.5%，失业率居全国第5位。从全国范围来看，从2001年到2003年，制造业部门共失去了387900个计算机和电子制造工作岗位、292200个金属制造工作岗位、219500个电信工作岗位、214800个机械工作岗位、213300个纺织工作岗位、162500个运输设备生产工作岗位、97000个电子设备和仪器工作岗位。See Senators Graham and Clinton Launch Senate Manufacturing Caucus，June 14，2005，https：//votesmart.org/public-statement/109393/senatorsgraham-and-clinton-launch-senate-manufacturing-caucus.

[28]Ned Barker，“US trade with China：Exceptions VS.Reality”，http：//www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/walmart/china/trade.html.

[29]Press release，“Stupak Introduces Legislation to Prohibit Import of Sub-Standard Building Materials”，Office of Representative Bart Stupak（D-MI），May 20，2009，http：//www.house.gov/apps/list/speech/mi01_stupak/morenews/20090520cbp.html.

[30]杨丹：《中美贸易发展研究》，南开大学博士学位论文，2012年。(www.xing528.com)

[31]“337调查”是依据《美国关税法》第337条对侵犯美国境内知识产权的产品的进口和销售加以禁止的保护性措施。就其本质而言，“337调查”是美国的一项进口救济制度。根据第337条，在可以确定美国存在一个相关产业或正在建立相关产业的条件下，进口到美国或在美国境内销售的产品侵犯了在美国境内的知识产权的行为，包括仿制美国商品、错误使用美国的标志、侵犯美国的专利等，都将受到限制或制裁。

[32]数据来源：《中美经贸关系系列专题之知识产权争端》，慧聪网（hc.com），2005-05-24.http：//info.finance.hc360.com/zt/ztjmdt_zmmy_zscq/index.shtml.

[33]王孝松：《美国对华贸易政策的决策机制和形成因素》，南开大学博士学位论文，2010年。

[34]“The China Syndrome：How Subsidies and Government Intervention”，http：//www.wileyrein.com/resources/documents/fm14006.pdf.

[35]Steel Industry Urges U.S.Government to Stand Up to China，for Immediate Release，November 19，2008.

[36]Citizens Trade Campaign，Welcoming a New Day on Trade and Globalization Policy，http：//www.citizenstrade.org/pdf/Kirk_Letter_final.pdf.

[37]Testimony of NCTO President Cass Johnson Before U.S.-China Economic and Security Review Commission Pubulic Hearing China and the WTO：Assessing and Enforcing Compliance，http：//www.ncto.org/newsroom/chtestimony.pdf.

[38]McCormack，Richard，“Domestic Manufacturers Force NAM's Big Members to Take a Stand on China”，Manufacturing＆Technology News，July 7，2006.

[39]王孝松：《美国对华贸易政策的决策机制和形成因素》，南开大学博士学位论文，2010年，第51页。

[40]刘建华：《人民币汇率：美国国会施压与中美经贸关系走向》，孙哲主编：《亚太战略变局与中美新型大国关系》，时事出版社2012年版，第165～168页。

[41]邓彪、赵维焘：《论美国利益集团在人民币汇率问题上的结盟行动》，《中南财经政法大学研究生学报》2010年第4期。

[42]刘建华：《2011年美国参议院在人民币汇率问题上的新动向》，《新产经》2011年第2期。

[43]Susan Webb Hammond，Congressional Caucus in National Policy Making，Baltimore：The Johns Hopkins University Press，1998，pp.11-19.

[44]Kelly，Nancy E.，“Manufacturing Caucus Draws Mixed Reviews”，American Metal Market，June 16，2005.

[45]Jerry Zremski，“Senators Form Bipartisan Caucus to Address Manufacturing's Problems”，The Buffalo News，June 15，2005.

[46]The office of Sen.Hillary Rodham Clinton，D-N.Y.，issued the following press release，Graham-Clinton host manufacturing caucus event on defense industry，manufactcring，US Fed News Service，Including US State News，May 9，2006.

[47]Manzullo，Ryan Kick-Off Bipartisan，Manufacturing Caucus in 110th Congress，Apr.19，2007，http：//manzullo.house.gov/news/DocumentSingle.aspx？DocumentID＝62965.

[48]该议案相关内容详见：http：//www.thomas.gov/cgi-bin/query/z？c110：S.2813.

[49]该议案相关内容详见：http：//thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z？d111：SN01027：｜/home/LegislativeData.php.

[50]该议案相关内容详见：http：//thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z？d111：SN01254：｜/home/LegislativeData.php.

[51]该议案相关内容详见：http：//www.thomas.gov/cgi-bin/bdquery/z？d111：s.03134.

[52]刘建华：《看清美国在汇率问题上的结盟行动》，《证券时报》，2010年4月20日。

[53]159名议员名单详见：http：//thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/D？d111：1：./temp/～bd4XTA：＠＠＠P｜/home/LegislativeData.php？n＝BSS；c＝111.

[54]李正：《盖特纳“刚中带柔”：坦言升值未必抹掉贸易逆差》，http：//www.cnstock.com/index/gdxw/201009/875842.htm，2010-9-19.

[55]Stephanie Kleine-Ahlbrandt and Andrew Small，“China's New Dictatorship Diplomacy：Is Beijing Parting with Pariahs？”Foreign Affairs，January/February 2008，p.41.

[56]《人民币汇率并非美国在华企业主要担忧问题》，《华尔街日报》（中文版），2010年3月25日。

[57]Mark Drajem，“China May Retaliate for Currency Measure，U.S.Businesses Say”，Business Week，September 27，2010.

[58]“China Calls for Business Backing in Renminbi Now”，《金融时报》中文网，http：//www.ftchinese.com/story/001031777/ce.

[59]《中国美国商会2010年白皮书》，http：//www.amchamchina.org/businessclimate2010.

[60]中国美国商会2010年5月启动华盛顿“敲门之旅”，《北京青年报》，http：//bjyouth.ynet.com/article.jsp？oid＝64890045.

[61]美国商会致信参议院反对用立法压人民币升值，环球网，http：//world.huanqiu.com/roll/2010-07/896592.html.

[62]The US-China Business Council：Issue Brief：How Much Does China's Exchange Rate Impact the Trade Deficit？http：//www.uschina.org/public/documents/2010/currency_impact.pdf.

[63]联名信的内容要点有：①认同行政部门和国会关于中国确实存在汇率问题，即人民币汇率不是由市场决定。②主张用多边手段解决，如利用在华盛顿召开的国际金融会议和在韩国汉城召开的20国集团峰会。③陈述通过单边制裁法案的严重后果，即可能招致中国报复和违反世贸组织的义务。前者将使美国失去增长最快的出口市场，后者将导致国际社会对中国人民币汇率政策的关注转向美国的做法是否违反世贸组织的条款。④美国应该优先在更广泛的问题上向中国施压，这些问题包括知识产权执法、市场准入、控制关键原料的出口、自主创新政策等。See“Business Coalition Letter Against Amended 2378”，http：//www.uschina.org/public/documents/2010/09/coalition_letter_amended_hr2378.pdf.

[64]《施压汇率无助贸易平衡　美应重振出口竞争力》，21世纪网，http：//www.21cbh.com/HTML/2010-10-20/zMMDAwMDIwMTkzMw.html.

[65]《中国美国商会：人民币汇率法案无益解决美国就业问题》，中证网，http：//www.cs.com.cn/sylm/jsbd/201009/t20100930_2613931.html.